Dolarización: una perspectiva jurídica

Daniel Roldán

Con altos índices de inflación, y en un país donde esta patología política (no puramente monetaria) es casi crónica, los proyectos de autolimitación de la autoridad monetaria, como la convertibilidad y la dolarización, aparecen como opciones sensatas.

Estos proyectos funcionan como la decisión de Ulises de atarse al mástil para no ser tentado por el canto de las sirenas. Puesto que ya hemos desprestigiado la convertibilidad en la década del ‘90, la mirada se centra ahora en la dolarización, básicamente el mismo mecanismo, pero con cuerdas más duras.

La dolarización consiste en detener la impresión de papel moneda nacional y permitir el libre curso de papel moneda impreso por el gobierno de los Estados Unidos. En tanto la dolarización no vulnere las atribuciones del Congreso, es compatible con la Constitución Nacional.

El supuesto de la dolarización es que nuestras patologías políticas afectan el valor de la moneda nacional (muchísimo) más que lo que las patologías políticas norteamericanas afectan el valor del dólar.

Ahora bien, dado que la dolarización tiene sus propias desventajas (escasez de dólares, pérdida del señoreaje y de la capacidad de actuar como prestamista de última instancia, etc.), la pregunta obvia es si no es posible implementar un sistema que solucione los problemas que busca solucionar la dolarización sin sus desventajas.

Responder esta pregunta implica considerar los problemas que la dolarización tiende a evitar. El primer problema es reducir o detener la altísima inflación actual lo más efectiva y rápidamente que sea posible.

En este sentido, la dolarización es una política de estabilización drástica. En tanto elimina el curso forzoso de la moneda nacional, remueve la posibilidad de inflación en moneda nacional. Ciertamente, podría haber inflación en dólares (aunque sería muchísimo menor).

Sin embargo, como toda política de estabilización drástica, la dolarización presupone la reducción del déficit del Estado (Estado nacional más Estados subnacionales), y esto, a su vez, en las actuales condiciones, presupone la reducción del gasto público. Sin la eliminación del déficit fiscal, la dolarización sería una política suicida.

Pero si la Argentina logra disminuir el gasto público y eliminar el déficit fiscal, ¿cuáles serían los beneficios de dolarizar en lugar de aplicar algún otro plan de estabilización?

La respuesta a esta última pregunta pasa por considerar el segundo problema que la dolarización trata de solucionar. Este es el problema de la manipulación de la política monetaria para obtener beneficios populistas. La reducción del déficit fiscal no garantiza que este problema no reaparezca en el futuro, y como los actores económicos anticipan esta posibilidad, el problema se vuelve actual. Acá se visualiza la segunda función de la dolarización.

Soluciona el problema de la manipulación populista de la política monetaria, simplemente porque elimina la política monetaria. Entonces, los actores políticos no pueden buscar réditos electorales emitiendo papel moneda. Pero la dolarización tampoco permite emitir para otros fines (por ejemplo, atender una corrida bancaria). Como se dice en inglés, es como tirar el bebe con el agua de la bañadera.

Obviamente, la dolarización no es el único método para solucionar el problema de la manipulación electoral de la política monetaria. Para ello, se ha inventado el sistema de una banca central independiente. Sin embargo, la Argentina ha violado más de una vez la independencia del Banco Central ya sea por imposición del Ejecutivo, ineficacia de la Comisión Bicameral o colaboración voluntaria del Banco.

Por consiguiente, suponiendo que el país logre solucionar el problema del déficit fiscal y el manejo populista del erario, el problema es cómo crear credibilidad monetaria si las autoridades políticas no han respetado el mecanismo legislativo de la “independencia” del Banco Central. Pero tampoco han respetado el mecanismo de la convertibilidad.

En este punto aparece de vuelta como plausible la solución de la dolarización. Mientras dure la dolarización, el Estado no podrá manipular la política monetaria. Sin embargo, conservará el poder de manipular otras políticas, como las de crédito. Entonces, a la larga, es posible que abandonemos la dolarización, como abandonamos la convertibilidad.

La conclusión de este breve análisis es que el problema es crear salvaguardias para evitar que los dirigentes políticos con responsabilidades en los Ejecutivos y legislaturas especulen con las cuentas públicas para obtener ventajas electorales. Está visto que una ley orgánica del Banco Central no ha podido cumplir este cometido.

Jurídicamente, la única forma alternativa es modificar la Constitución y crear reglas especiales para garantizar la autonomía del Banco Central, así como creamos una cláusula especial para garantizar la autonomía y autarquía de las universidades nacionales (art. 75, inc. 19 CN).

Si hubiera un amplio consenso político para introducir un capítulo sobre Banco Central en la Constitución, podríamos pensar en evitar la dolarización.

Por ejemplo, este capítulo podría requerir mayorías calificadas de miembros de las Cámaras del Congreso para designar y remover los miembros del directorio y establecer mandatos que excedan los ciclos políticos. Pero este tipo de independencia no garantiza la inexistencia de otras disfuncionalidades. Por consiguiente, el problema es cómo garantizar la independencia del Banco Central permitiendo la rendición de cuentas de sus autoridades.

Quienes se oponen a la dolarización deberían proponer una ingeniería constitucional que solucione en forma permanente el problema monetario de la Argentina. En tanto esas propuestas no aparezcan, o no gocen del consenso propio de una reforma constitucional, amarrarse al mástil parece la única opción viable, más tarde o más temprano.