Pablo Guidotti: "El Presupuesto 2018 tiene pautas realistas, pero también puntos débiles"
Según el profesor de la Escuela de Gobierno de la UTDT, "el plan de gastos y recursos luce cumplible, pero está condicionado al escenario externo"
Cómo todos los 15 de septiembre que cae en un día hábil el gobierno de turno presentó al Congreso nacional las pautas de gastos y recursos esperados para el año siguiente en el Proyecto de Presupuesto, para su tratamiento legislativo que lo convierta en la denominada "Ley de Leyes".
Y como ocurriera el año anterior, el nuevo equipo económico se cuidó muy bien de no introducir grandes cambios, más allá del ajuste de partidas según las metas esperadas de crecimiento de la economía y de tasa de inflación; dado que la situación de primera minoría lejana de alcanzar la mayoría simple en las votaciones, le impide ser un poco más agresivo para reducir el déficit fiscal final, y también para modificar la estructura de gastos, en particular del 30% que se considera flexible, como los subsidios económicos, la inversión en obra pública, y parcialmente los servicios de la deuda pública, entre otros.
Al respecto, Infobae acudió a Pablo Guidotti, quien fuera secretario de Hacienda de la Nación y viceministro de Economía, entre agosto de 1996 y diciembre de 1999, y actual profesor Plenario de la Escuela de Gobierno de la Universidad Torcuato Di Tella, de la que fue el fundador en el 2000; ejerció el decanato durante una década, y ahora es miembro del Consejo de Dirección de la Fundación Universidad Torcuato Di Tella, para contar con el análisis de un experto de las pautas contenidas en el mensaje que presentó el ministro Nicolás Dujovne al Congreso.
– Se presentó al Congreso el Presupuesto 2018, que al parecer será el
primero en 100 años que se proyecta baja del déficit fiscal, de la inflación y
de la presión tributaria; y aumento de la actividad económica. ¿Cuál es su
primera lectura de las pautas que se fijó el Gobierno?
– Creo que la presentación de este Presupuesto tiene un lado meritorio, porque
trata de ser realista con respecto a las pautas macroeconómicas; y obviamente
que está muy determinado por el pasado, porque es indudable que a pesar de
proponer un camino descendente del déficit fiscal, sigue siendo muy débil; y
las pautas de crecimiento y de inflación son lógicas, aunque en este último
caso no fáciles cumplir.
– En este punto, usted destaca que la situación fiscal continúa siendo
débil. Para los dos primeros años de Gobierno, parece entendible, porque en el
primero el Gobierno no sabía bien qué estado había recibido las finanzas
públicas; y el actual parece de transición hacia la normalización
macroeconómica. Pero ¿para el 2018 no debería ser más ambicioso?¿Aspirar a
un déficit fiscal financiero de 5,5% del PBI no significa mantenerlo en un
nivel muy elevado?
– Sí, creo que el déficit fiscal presupuestado es muy elevado; en parte hay una
decisión del Gobierno de ser gradual en la reducción del déficit. Yo le tengo confianza al equipo de Hacienda de que
podrá cumplir con estas metas, pero creo que la discusión es lo que usted está
sugiriendo, si las pautas gradualistas son apropiadas en estas dimensiones.
Pienso que la respuesta no es fácil, porque creo que va a depender mucho del
escenario externo. El mercado de capitales implícito en el nivel de
déficit fiscal que tiene la Argentina es muy alto; y puede transformarse en no
sostenible en un tiempo no muy largo. Por eso el cumplimiento de las metas
presupuestaria va a depender de las condiciones del mercado internacional. Si el
mundo sigue con tasas de interés extremadamente bajas, puede ser que funcione.
Pero si ocurriese un aumento más rápido
que del previsto en las tasas de interés externas la situación de
financiamiento para la Argentina se va a poner más dura, y entonces puede
hacer necesario revisar algunas de las pautas macroeconómicas.
– Antes de entrar en detalle en el análisis de las partidas
presupuestarias que componen el gasto público, y de los factores que generan el
todavía alto déficit fiscal, y teniendo en cuenta la posibilidad de
restricciones del financiamiento externo ¿cree que el Gobierno debiera comenzar
a financiarse más internamente y en la moneda nacional que en el exterior, para
liberar al Banco Central de ser la aspiradora de los pesos que debe
emitir cuando monetiza el ingreso de dólares para pagar deudas, a través de la
colocación de Lebac que ya alcanzó un nivel que inquieta a muchos economistas?
– Ese es un punto muy importante, y de hecho, si hay algún aspecto crítico con
respecto al Presupuesto tiene que ver precisamente con mantener un cierto nivel
de financiamiento monetario del déficit fiscal vía adelantos transitorios del
Banco Central, superior a 1% del PBI. Esto complica la tarea del Banco Central
en cuanto a adquirir mayor credibilidad. Creo
que la estrategia de financiamiento del sector público tiene que estar
concentrada en los Ministerios de Hacienda y de Finanzas; por eso creo
que la Argentina debiera moverse muy rápidamente hacia eliminar la asistencia
de la autoridad monetaria. E incluso, eliminar de circulación las Lebac, y
sustituirlas con Letras emitidas por el Tesoro Nacional.
– ¿Por qué cree que hay eliminar las Lebac y reemplazarlas por Letes?
– Las Lebac son un instrumento que, en mi opinión, tiene algunas diferencias
importantes con el resto de la deuda. Es un instrumento de corto plazo que es
emitido por el regulador del que compra o intermedia gran parte de estos bonos.
La relación regulador – regulado hace que quien las compra, principalmente los
bancos o sus clientes, nunca piensan que van a ser defaulteadas, porque siempre
podrán ser monetizadas. Mientras que con el resto de la deuda ya conocemos la
historia argentina. Por tanto las Lebac siempre son preferibles a
cualquier otro instrumento emitido por el Tesoro, y en ese sentido, por un
lado, complica el financiamiento al Gobierno nacional, y al mismo tiempo
generan incertidumbre con respecto a la evolución futura de la política monetaria
por la posibilidad de que se monetizadas. Y sabemos que los bancos con la
inflación ganan plata, por lo tanto no les importa mucho que crezca la emisión
neta de Lebac. Eso hace que no sean un buen instrumento para el cumplimiento de las metas de baja de la
inflación.
– Cuando se mira la renta que paga el Banco Central por las Letras que
emite, y las tasas de interés que acepta el Tesoro cuando coloca Letes lo hace
a la variación del tipo de cambio más un 3, 4, o 5% anual, según el plazo ¿por
qué cree que Finanzas no impulsa más este instrumento que se
proyecta más barato las Lebac, subiría el costo del financiamiento para el
Estado?
– Creo que las tasas de las Letes tendrán un nivel similar al de
las Lebac. Pero me parece que el Gobierno no se ha planteado eliminar el
financiamiento monetario totalmente; y las Lebac se las ve como una
consecuencia de la necesidad de esterilizar la emisión vía adelantos
transitorios del Banco Central. Por tanto son dos aspectos del mismo tema, el
cual al solucionarlo contribuiría a separar lo fiscal de lo monetario, y por
tanto a tener una autoridad monetaria que efectivamente sólo se dedique a
cumplir con sus objetivos, en lugar de estar mezclado dentro del problema
fiscal.
– ¿Por qué cree que el Gobierno, o Hacienda y Finanzas, no se ha
planteado la eliminación rápida de la dependencia del financiamiento monetario;
es porque lo subestima, porque lo necesita?
– Creo que hay conciencia de que las necesidades de financiamiento son
altas, y por tanto ven al financiamiento monetario como menos deuda, aunque no
es tan así porque luego la emite el Banco Central. Por ahí no han querido dar
ese paso; y puede ser porque mientras la cosa va bien, ¿por qué cambiar?. Pero
creo que hay motivos sustantivos que ayudaría, a parte, a consolidar la baja de
las tasas de inflación. Hoy cuando se mide el nivel de deuda pública,
nuevamente no se incluye la del Banco Central. Hay motivos que son un
poquito cosméticos que explicarían porqué el Gobierno no se haya metido
más de fondo en este tema, pero creo que a la larga va a ser muy importante
para mejorar tanto lo institucional como la credibilidad del Banco Central en
el proceso de desinflación, el cual no ha sido tan simple.
– ¿A qué se refiere?
– El Banco Central argumenta que bajó la tasa de inflación, porque la redujo
respecto del nivel de 2016; pero lo cierto es que todavía estamos en niveles de
inflación no muy distintos a los que existían en el gobierno anterior. Dentro
de un panorama en el que hay que aumentar todavía las tarifas de los servicios
públicos; y otros factores que hacen más difícil la tarea de la autoridad
monetaria, sería bueno, en mi opinión, eliminar la señal de un Banco
Central emitiendo dinero para financiar parte del déficit fiscal.
– ¿Cree que es bueno haber incorporado en el Presupuesto 2018 como
ingresos no tributarios las utilidades esperadas del Banco Nación, unos $20.000
millones; cuando es una entidad de fomento y que necesita capitalizarse y
modernizarse?
– ¿Del Banco Nación?
– Sí, incorporarlas como "rentas de propiedad", cuando es
una entidad de fomento y que necesita capitalizarse y modernizarse…
– Creo que dentro de lo que son las técnicas presupuestarias esas utilidades
genuinas transferidas al Tesoro es correcto. En ese sentido Hacienda ha hecho algo positivo en comparación con el
gobierno anterior, incluso respecto al Presupuesto de 2016, al haber dejado
dejado de computar como rentas de propiedad e ingresos por arriba de la línea a
las utilidades del Banco Central, porque en la práctica en el pasado se
consideraban ganancias el resultado de la inflación y ello constituía realmente
"un dibujo".
– Usted dijo al pasar que las metas macroeconómicas lucen realistas,
pero ¿ve alguna que le hizo ruido, como la pauta de inflación en torno a 10%,
con un promedio de 16 por ciento?
– Creo que la meta de inflación del 10%, más o menos dos, es ambiciosa, especialmente
en el contexto que describíamos de que hay que aumentar las tarifas y con el
financiamiento monetario parcial del déficit fiscal; y con agregados monetarios
que están creciendo a tasas bien por arriba del 20% anual. Por tanto creo que
va a ser una tarea difícil, y que lo que ha ocurrido este año, donde la pauta
de inflación será sobrepasada, posiblemente en casi un 40%, hace que la meta
del año que viene comience con una credibilidad menor. Aunque también es cierto
que, como dice el presidente del Banco Central, Federico Sturzenegger, la lucha
contra la inflación es un camino largo; y hacerlo con el manejo de la tasa de
interés es un poco más complicado; y el marco monetario que tiene la Argentina
necesita de un ancla, y esa es básicamente la credibilidad de estas metas. Y
eso está todavía en lucha, está construyéndose. El Gobierno está yendo en la
dirección correcta de bajar la inflación y que, a pesar de no cumplir este año
las metas previstas, el mensaje va a ir influyendo sobre las expectativas, y
por tanto posiblemente la inflación siga disminuyendo.
– Pero…
– Es muy importante hacer lo más fácil posible el camino a la baja de la
inflación, y por eso pongo énfasis en eliminar completamente el financiamiento
monetario del fisco.
– Usted fue secretario de Hacienda y estuvo a cargo de la elaboración de
casi cuatro Presupuestos, ¿cómo ve la política de gasto proyectada para 2018,
porque no se advierte un recorte sustancial, pese a que se dice se cortaron los
sobreprecios en la obra pública, y se dice que se eliminaron otros focos de
corrupción?
– Lo que usted dice es totalmente correcto. El tamaño del Estado aumentó de
manera muy considerable, y es obvio que hay algunos ítem de ese gasto que
son inflexibles, como por ejemplo el empleo público, el pago de
jubilaciones y otros que en conjunto representan un 70% del total. También es
cierto que a pesar de que el tamaño del Estado había aumentado la inversión en
infraestructura había caído; la Argentina había duplicado en la última década
el gasto público, pero las rutas eran cada vez peores; por tanto se necesita
invertir en obra pública. O sea que parte de lo que se está haciendo es bajar
algunos gastos, como los subsidios a los servicios públicos; y mantener el
gasto social, para ayudar a la transición.
– Pero ¿algo le inquieta?
– Sí, el tema fiscal es muy complicado, porque el Gobierno tiene la necesidad
de reducir la presión impositiva, y al mismo tiempo bajar el déficit fiscal;
que son dos cosas que van en sentido opuesto. Y estuve analizando lo que
ocurrió de grave en los últimos años de la cleptocracia. En el pasado cuando se
pensaba en el aumento de impuestos, normalmente respondían a medidas necesarias
para bajar el déficit fiscal; pero lo que ocurrió con el kirchnerismo fue que
los impuestos se aumentaban para incrementar gastos que ahora sabemos que
fueron para cualquier cosa, menos para lo que la sociedad argentina necesitaba.
Y cuando eso ocurre a nivel del Estado nacional; las provincias se sintieron
con vía libre para aumentar Ingresos Brutos y otros impuestos. Y hoy
la Argentina tiene altísimos costos impositivos que están financiando algo del
gasto que se puede bajar en el tiempo, pero hay algunos componentes importantes
que son completamente inflexibles. Y eso ocurrió porque estuvimos frente a un
caso extraño donde la población, en el fondo, votaba a gobiernos que le
aumentaba los impuestos. Típicamente, uno pensaría que los impuestos son
impopulares electoralmente. Por tanto, ese es un cambio que tiene que ocurrir,
y volver a plantear el tamaño del Estado y, especialmente, sus obligaciones.
– ¿Cuáles son las perlas blancas del Presupuesto?
– Uno de los aspectos positivos del Mensaje al Congreso es que se le ha dado
mucha información, justamente, sobre las diferentes funciones del Estado y de
ejemplificar cuáles son los resultados por área, con datos interesantes sobre
lo que son los gastos tributarios, es decir los costos que se tienen por
diferentes exenciones de impuestos. Ese tipo de datos ayuda a responder la
pregunta sobre la eficiencia de cada pesos que los argentinos le damos al Estado
y cómo lo utiliza.
– ¿Y las perlas negras?
– Básicamente, no me gusta que se mantenga el financiamiento parcial del
déficit fiscal con adelantos al Tesoro por parte del Banco Central.
– ¿Qué parte del 30% del gasto público que considera flexible se podría recortar,
excluidos la inversión en infraestructura que es necesario aumentar; y la
asistencia social a los sectores excluidos que el crecimiento de la economía no
les podrá dar una respuesta en lo inmediato; o hay que esperar que toda la baja
prevista del déficit fiscal debe descansar en el crecimiento de la actividad
económica?
– Eso es lo que está planteado. E incluso lo está haciendo el Gobierno a
través del proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal de las Provincias, para
que el gasto real vaya bajando con el crecimiento de la economía. Y respecto del gasto social, me da la sensación de que
mucho se despilfarró en el sentido de que fueron montones de subsidios a un
gran número de asociaciones donde culturalmente la gente dependía del Estado
sin ningún incentivo a trabajar. Eso hace que la Argentina sea un país en el
cual hay mucha gente que no le interesa trabajar, sino que se siente con
derecho a ser mantenido. Por tanto creo que el gasto social debe tender
a que el ciudadano retome el control de su vida a través del trabajo. Ese
cambio no es fácil, pero seguro que ayudaría a hacer más eficiente el gasto
social.
– Para hacer ese cambio ¿ayudaría comenzar a trabajar en un presupuesto
base cero, es decir replantear el Presupuesto, en lugar de tomar el del año
anterior y ajustarlo por la inflación esperada, más algún subibaja según los
objetivos de política?
– Siempre la idea es atractiva, pero la realidad es que el Presupuesto es un
fenómeno político en gran medida, y no veo a la clase política discutiendo un
plan de gastos y recursos en base cero. Pero creo que parte de los desafíos de
los que hemos hablado, y que tienen que ver con la mejora fiscal de la Argentina,
no son de responsabilidad exclusiva del Gobierno, sino de toda la clase
política, en particular con un Congreso en el que está en minoría. Y en algún
momento la clase política deberá converger o ver su propio interés, pero hay
ciertas cosas que tienen que cambiar. Hoy todavía no se ve ese cambio.
– ¿Una reflexión final?
– Sí, creo que este es un Presupuesto serio, donde las pautas de crecimiento de
la economía son muy realistas y conforme con lo que ya está ocurriendo, pero,
obviamente cuando se miran los riesgos van a depender mucho del escenario
internacional. Por un lado, creo que las perspectivas externas pueden mantenerse
positivas en términos de que las tasas de interés continuarán bajas y no
crezcan de manera rápida, pero hay interrogantes respecto a la administración
de Donald Trump, a cuestiones de riesgos geopolíticos; y luego de que la
región ha bajado mucho su tasa de crecimiento. Quizás una cosa positiva,
que vale la pena enfatizar es que hoy el Gobierno, dentro de su visión
gradualista, dice tenemos que apuntar a crecer 3% durante 20 años. Eso se puede
tomar esto diciendo: "no me vengan a hablar de 20 años", pero yo lo
tomo de una manera distinta: el argentino siempre quiere salir de una crisis
rebotando como la economía china, al 10%. Pero creo que crecer al 3% y multiplicarlo varias veces es un mensaje muy
bueno, porque así es como lo han hecho las economías avanzadas. Lo otro es la
ansiedad. Aunque también creo que para bajar la ansiedad tenemos que depender
menos del mercado internacional de capitales.