"Uno de los problemas permanentes de la Argentina es su limitada capacidad para producir divisas y financiar su desarrollo"

La brutal recesión que provocó la irrupción del covid-19 en la Argentina sobre el cierre del primer trimestre, con una profundidad muy superior al promedio mundial, y al parecer con salida más lenta, no pudo ser paliada con el impulso de la actividad exportadora, en particular de alimentos, pese a que se reactivó esa parte de comercio internacional y provocó un nuevo ciclo alcista de los precios de las materias primas, en particular de los que el país cuenta con abundante oferta excedente sobre las necesidades del consumo interno.

Por el contrario, pese a la clara necesidad de divisas, que el propio ministro de Economía Martín Guzmán no sólo conocía sino que se propuso atenuar con la renegociación de los vencimientos de la deuda pública externa, no sólo se aumentaron los impuestos sobre el comercio exterior, sino que, peor aún, al generarse un clima de creciente incertidumbre, se dio paso a una elevada y sostenida brecha cambiaria que provocó efectos nocivos sobre exportaciones e importaciones.

Al respecto, Infobae entrevistó a Marcela Cristini, economista senior de FIEL (Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas) y profesora de la Universidad Torcuato Di Tella en Política y Financiamiento de la Vivienda, por su especialidad en el seguimiento de la economía internacionales y las perspectivas para el próximo año, en particular al volver a ocupar la Argentina la presidencia pro témpore del Mercosur.

- Al comienzo de la cuarentena usted destacaba en una entrevista con Infobae: “La salida exportadora es la oportunidad para superar esta crisis y garantizar el repago de la deuda”, pero el Gobierno no siguió ese camino, y pese a la brutal recesión puso trabas a las importaciones de insumos y mantuvo las retenciones ¿Qué opina?

- En aquella nota señalaba la necesidad de una salida exportadora, dado que uno de los problemas permanentes de la Argentina es su limitada capacidad para producir divisas y financiar su desarrollo. En ese momento, además, el país estaba renegociando su deuda externa y, por lo tanto, ésa era una razón adicional y de peso para un programa pro-exportador. Lo mismo se mantiene ahora, en el marco de la negociación con el Fondo Monetario Internacional.

Una posible crítica a esta propuesta es que éste es un año de fuerte contracción del comercio internacional debido a la incidencia del covid-19. En sus pronósticos de fin de octubre la Unctad (Conferencia de la Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo) expresó que espera una contracción del 7% al 9% en el comercio global para 2020 comparado con el ya modesto desempeño de 2019. Ese resultado es mucho mejor que el que se esperaba a mediados de año debido a la importante recuperación de China, del Este Asiático en general y, hasta el momento, de la Unión Europea. Por su parte, el comercio Sur-Sur (entre países en desarrollo) mostró más resiliencia al shock de la Pandemia, a pesar de haberse contraído hasta mediados de año.

Entre los productos que menos han sufrido la contracción se encuentran los alimentos, los productos de telecomunicaciones y tecnología digital y, más recientemente, los productos textiles básicos. El sector más afectado fue, por mucho, el comercio automotriz. Entonces, en primer lugar, para los países productores de alimentos y servicios tecnológicos, como la Argentina, el escenario fue menos adverso y había espacio para mitigar la caída exportadora. Lamentablemente no aprovechamos ese espacio. Las exportaciones y las importaciones han caído significativamente y es probable que el balance anual arroje una reducción del 15% en las exportaciones y 18% a 20% en las importaciones en este año.

A la vez, introducir un programa pro-exportador requiere tiempo, esfuerzo y señales estables desde la macroeconomía. Las proyecciones de exportaciones incluidas en el Presupuesto 2021 confirmarían que el enfoque de las autoridades no es muy ambicioso en el mediano plazo, dado que recién en 2022 superaríamos apenas los niveles de valores exportados de 2019 y hacia fin del mandato presidencial seguiríamos por debajo de los USD 70.000 millones de exportaciones (equivalente a USD 1.500 per cápita, cuando Chile ya en 2015 exportaba ese valor, equivalente a USD 3.500 por habitante; y Uruguay alcanzaba los USD 2.250 en esa relación. El Gobierno operaría, según esas proyecciones, con un saldo comercial importante, entre 13.000 y 15.000 millones de dólares anual) dado que también proyecta un aumento acompasado de las importaciones. Está implícito que para lograr esos resultados seguirá apelando a una política comercial sin muchos cambios.

- ¿Frente a una nueva crisis de sector externo por las necesidades financieras, donde las reservas líquidas del Banco Central cayeron a terreno negativo, y pese a la suba de los precios internacionales de las materias primas, habría que haber bajado las retenciones?

- Las retenciones (derechos de exportación) son muy poco frecuentes en el mundo, y menos en la forma generalizada en que se aplican la Argentina. Cabe recordar que a fines de 2019 el gobierno anterior volvió a echar mano de este recurso tributario ante la crisis macroeconómica gravando no sólo a las exportaciones tradicionales sino también a las industriales y a los servicios. Las autoridades actuales iniciaron su gestión confirmando esos impuestos con algunas modificaciones que acentuaron la carga impositiva sobre el sector agropecuario. La reducción casi simbólica de las retenciones a la soja y sus derivados desde octubre y hasta fin de año para incentivar las exportaciones de los saldos aún disponibles no tuvo efectos prácticos. Ahora bien, desde el punto de vista fiscal las retenciones representaron este año hasta octubre casi el 8% de los ingresos tributarios (Ingresos fiscales sin contar la Seguridad Social) y el 15% de los recursos de la Administración Central ya que estos impuestos no son coparticipables. Y generaron el doble de lo que se percibió por aranceles y tasa de estadística sobre las importaciones.

Con respecto a la carga sobre las exportaciones, entre 2014 y 2015 la alícuota efectiva de las retenciones estuvo en torno al 15% del valor exportado, ese porcentaje bajo a menos de la mitad durante 2016-18 ya que el gobierno anterior redujo las alícuotas, pero mantuvo su incidencia sobre el complejo sojero y, en 2019 como ya comenté, las retenciones subieron hasta 11% de tasa efectiva anual. La facilidad de su recaudación y las recurrentes crisis fiscales han hecho muy difícil para gobiernos de distinto signo político no apelar a ese recurso que, en contraste, es in impuesto que desvía las inversiones fuera de los sectores más productivos de la economía, limitando el crecimiento. Una pieza clave de un programa pro-exportador sería establecer un compromiso creíble de eliminación gradual de estos derechos de exportación en un plazo prudente de varios años.

"Las retenciones (derechos de exportación) son muy poco frecuentes en el mundo, y menos en la forma generalizada en que se aplican la Argentina"

- Al cabo del primer año de gobierno del Frente de Todos, ¿en qué se ha avanzado y retrocedido en materia de comercio exterior y la relación con el resto de América latina? El Gobierno anunció un programa de incentivos para las pymes exportadora ¿Qué cabe esperar? ¿Cómo cree que impactará sobre el comercio exterior argentino la persistencia de una brecha cambiaria en el rango de tres dígitos porcentuales?

- En primer lugar, corresponde recordar que la Argentina es una de las economías del mundo con menor participación del comercio internacional en sus actividades económicas, junto con Brasil. Lo que destaca aún más debido a su condición de economías de ingresos medios altos. Además, el país casi no participa en las cadenas de valor internacionales, a diferencia de México y Brasil. Esa situación es la que requiere un cambio sustancial y, en ese sentido, este primer año de gobierno no ha marcado ninguna diferencia. Es cierto que ha sido un año atípico debido a la pandemia. No obstante, la contracción de la economía y su correlato en contracción de importaciones sumado al mantenimiento de los flujos de exportaciones tradicionales darán por resultado un año de saldo de balance comercial positivo muy alto.

La evolución macroeconómica, cubriendo primero la emergencia de la pandemia y fallando, en mi opinión, en trazar un plan creíble de ordenamiento a partir de la renegociación de la deuda, ha dado por resultado expectativas negativas que imposibilitaron capitalizar los ingresos de divisas por vía de la balanza comercial (los datos del segundo trimestre del año muestran, también, una Cuenta Corriente de Balance de Pagos positiva). En ese escenario de inestabilidad macro y brecha cambiaria, las políticas industriales o sectoriales microeconómicas como los incentivos a las exportaciones pyme tienen un efecto limitadísimo. Muchas de ellas serán importantes en el mediano plazo como las iniciativas de financiamiento, asesoramiento para planes de negocios, acompañamiento a nuevos mercados y otros instrumentos que el gobierno ha anunciado recientemente. Es auspicioso que se organicen y también que se dé continuidad a las que ya existían, pero en el escenario actual los problemas para exportar se concentran en el tipo de cambio efectivo bajo y en las expectativas de devaluación reflejadas en la brecha cambiaria.

- ¿Qué cabe esperar de las negociaciones entre el Gobierno y el FMI, en cuánto a exigencias y promesas, y efectos sobre la economía de corto plazo? A la Argentina le fue mejor, en términos de resultado del intercambio y de apertura de negocios con los gobiernos republicanos que los demócratas en los EEUU ¿Qué cabe esperar con la administración de Joseph Biden desde el año próximo?

- Tanto en las negociaciones con el FMI como en su relación con los Estados Unidos, a la Argentina le ha ido bien cuando adoptó buenas prácticas internacionales para la elaboración de sus políticas que produjeron cada tanto algunos episodios de crecimiento. Pero sabemos que todos esos episodios fueron efímeros. Ni “vivir con lo nuestro” y fomentar el consumo interno ni endeudarnos en el mercado internacional para crecer han sido estrategias útiles. Hoy, la situación de fragilidad de nuestra economía es extrema y no habrá una solución duradera si no producimos nosotros una respuesta adecuada a nuestros problemas, que exceden los aspectos meramente económicos. Y esto lo vamos a tener que hacer en un contexto internacional en proceso de cambios de corto y mediano plazo.

En el corto plazo el mundo confirma el traslado de su eje más dinámico al Este y Sur de Asia y los países avanzados acompañarán ese proceso persiguiendo sus propios intereses. El mundo económico se volverá menos beligerante con el reemplazo presidencial en los Estados Unidos. Con viento a favor, el nuevo gobierno del presidente Biden apoyará la reconstrucción del multilateralismo comercial y fortalecerá al G-20. Ambas noticias serían favorables para la Argentina. En el mediano plazo, y luego de esta experiencia de pandemia, la necesidad de asegurar la sustentabilidad medioambiental del mundo va a producir, en mi opinión, muchas novedades tecnológicas y geopolíticas que deberán seguirse de cerca.

- ¿Cambiaron las prácticas comerciales de los países por efecto de las medidas preventivas del covid-19?

- Aun cuando se discute sobre el retroceso de la globalización en el marco de la pandemia, los países han seguido muy activos en la conformación de acuerdos comerciales de distinto alcance, sobre todo en vinculación con el Este de Asia. Este proceso de política comercial y de inversiones directas es la respuesta natural al desplazamiento de la actividad y el crecimiento a esa zona. Aún en el caso de la Argentina, que como ya comenté es un país de los más cerrados al comercio mundial, sus exportaciones se orientaron crecientemente a la demanda del Asia. Tanto es así, que este desplazamiento es observable a simple vista en la distancia que recorren nuestras exportaciones como se ve en el siguiente gráfico.

Este año, por ejemplo, el conjunto de nuestros destinos exportadores siguió consolidándose en los clientes del Este y Sur Asiático y Medio Oriente. Salvo China, que es un importante abastecedor de la Argentina, el resto no despliega un comercio bidireccional. Países o regiones como India, Asean, Medio-Oriente y el Magreb, son mercados que aportan a nuestro superávit comercial (en la región latinoamericana, ése es también el caso de Chile).

Fuente: FIEL en base a datos Indec. Corresponde al promedio de la distancia (en km) entre las capitales de los países socios, ponderado por el valor de las exportaciones (en miles de USD)

Para dar algunos ejemplos del activismo de los países en acuerdos comerciales y de inversiones de todo tipo vale mencionar la reciente firma del mega-acuerdo de libre comercio RCEP que incluye a diez miembros de la Asociación de Países del Sudeste Asiático (Asean) además de China (que lo impulsó), Japón, Corea del Sur, Australia y Nueva Zelanda. Este acuerdo estaría en pleno funcionamiento en la segunda parte de 2021. No contará con India como integrante, que decidió retirarse y seguir adelante con una agenda propia y muy activa de acuerdos comerciales.

La Unión Europea también ha logrado acuerdos que la vinculan con el Este y Sur Asiático y, probablemente, los Estados Unidos reconsiderarían su política hacia la región para recuperar parte de su liderazgo. Pero también en América Latina se observa una amplia actividad de este tipo. Por ejemplo, Perú negocia un Tratado de Libre Comercio (TLC) con China, Corea del Sur ha pedido su incorporación a la Alianza del Pacífico; Brasil y Uruguay estrechan lazos con los Estados Unidos en acuerdos de inversión y facilitación del comercio; Francia y Colombia firmaron un acuerdo de protección recíproca de inversiones como paso previo a la llegada de empresas francesas a ese país, lo mismo harían Chile e India próximamente.

La perspectiva del Mercosur

- ¿Cómo ve la relación comercial entre la Argentina y Brasil? ¿Cuánto de la drástica caída del intercambio, más del 20%, más intensa en las exportaciones que en las importaciones, puede atribuirse a los efectos sobre la economía de la crisis sanitaria?

- Hoy, la participación del Mercosur en el comercio de la Argentina como destino exportador y origen importador, en promedio, es del 20%, con un saldo negativo en el balance bilateral. Mirando en perspectiva la relación comercial entre los socios del bloque, mientras lo esperado era una intensificación del comercio intra-acuerdo, lo que ha ocurrido es una pérdida de intensidad del intercambio, especialmente entre la Argentina y Brasil. Así, en los 90 alcanzó al 25%, a partir de los 2000 se redujo a la mitad, y en 2019 fue apenas del 10%. Parte de ese desacople se debe a la irrupción de China en el comercio de América Latina como proveedor de bienes industriales.

La creciente participación de China en el comercio mundial y el avance de su ingreso per cápita dieron por resultado, sobre todo a partir del 2005, una nueva demanda desde ese país dirigida a Brasil y la Argentina para el abastecimiento de productos básicos y alimentos. Las nuevas vinculaciones promocionaron cierta reciprocidad comercial con un aumento de las importaciones de productos industriales de tecnología alta y media (a diferencia de la oferta china de baja tecnología en bienes de consumo de la década del 90). Al inicio, los Estados Unidos fueron el mayor oferente desplazado de Brasil. Alemania y la Argentina siguieron en orden en ese desalojo. En el gráfico se puede ver la disminución de la participación de Argentina y el avance de China en las importaciones de Brasil.

Fuente: FIEL con datos de Intracen

- En enero 2021 la Argentina retomará la presidencia pro tempore del Mercosur ¿Qué significa y que cabe esperar?

- Me parece que lo más importante es la oportunidad que tendrá la Argentina para mostrar que el Mercosur es una prioridad de su política exterior y que, por consiguiente, está dispuesta a promover mecanismos para intensificar el comercio y las inversiones intra-acuerdo. En la agenda comercial hay dos temas relevantes y vinculados: la revisión del arancel externo común (AEC) que han propuesto desde Brasil y la agilización de las negociaciones comerciales con el resto del mundo. En el caso del AEC, vale recordar que su estructura se escala para brindar protección a los productos con mayor valor agregado y las alícuotas van del 0% al 35%, con un promedio nominal del 13%. En el mundo los aranceles se ubican hoy en el orden del 3% a 4% y han dejado de jugar un rol importante dentro de la política industrial (fomento de la agregación de valor).

A su vez, para la Argentina y Brasil el arancel efectivo promedio (el recaudado) sobre las importaciones es del 6% a 7%, mientras en el caso de Chile, por ejemplo, no alcanza al 1%. Dadas las oportunidades mundiales en inversiones y comercio en mercados muy grandes como los del Este y Sur Asiáticos, los altos aranceles han dejado de ser instrumentos de negociación importantes como ventajas para la firma de nuevos acuerdos preferenciales (ese incentivo surgía porque a los nuevos socios se les otorga arancel cero frente al resto del mundo que debe pagar el arancel vigente alto). Creo que entender este último aspecto es de mucho interés para el futuro del Mercosur.

El segundo tema, vinculado al anterior, es el de los acuerdos preferenciales. El único acuerdo importante del bloque fue firmado con la Unión Europea y ha sido rechazado por el Parlamento Europeo que no lo aprobaría en su estado actual debido a aspectos ambientales y al aún vigente proteccionismo agrícola europeo. A su vez, la Argentina se mostró inicialmente reticente a la firma de nuevos acuerdos. Redefinir su posición y poner sobre la mesa una discusión fructífera para el avance con nuevos acuerdos es una acción no sólo conveniente, sino necesaria para la presidencia pro-tempore de la Argentina.

- ¿Qué escenario cabe esperar para 2021 en el mercado internacional, qué países pueden ser una oportunidad para aumentar el intercambio y cuáles se pondrían más proteccionistas?

- En el próximo año la economía mundial irá mejorando sus oportunidades para los países en desarrollo, aunque a un ritmo modesto (7% en el comercio mundial de mercancías) y no exento de riesgos. El mundo muestra que, pese al pesimismo y los reclamos, seguirá apostando por mantener y mejorar la globalización para que pueda dar respuesta a aspectos tales como una mayor oportunidad de desarrollo para los países más pobres. Se verán cambios como la reorganización de las cadenas de valor para asegurar el abastecimiento de insumos, pero el atractivo de mercados muy dinámicos en el Este y Sur de Asia se seguirá manteniendo.

El regreso de los Estados Unidos a una política de mayor contribución a la organización multilateral del mundo ayudará a limitar el proteccionismo. Todos estos temas también deberán incorporarse en los planes de la Argentina que, hasta hoy, muestra mucha reticencia a enfrentar el desafío de la inserción internacional.

"Un modelo exportador generaría más empleos con mayores salarios (por efecto de la productividad), permitiría desconcentrar las actividades económicas en el territorio, aprovechando los recursos que ya se disponen en las provincias"

- ¿Una reflexión final?

- El desempeño comercial argentino de 2020 ha sido funcional a las necesidades de divisas del corto plazo, pero el país deberá mejorar su actividad exportadora significativamente en el futuro próximo si quiere producir un cambio hacia el crecimiento sostenido. El camino va a ser largo, el primer paso deberá ser empezar por revertir el sesgo anti-exportador de la política comercial para conseguir insumos internacionales más baratos e ingresos por ventas al exterior sin cargas impositivas excepcionales.

Un modelo exportador generaría más empleos con mayores salarios (por efecto de la productividad), permitiría desconcentrar las actividades económicas en el territorio, aprovechando los recursos que ya se disponen en las provincias (los casos del vino, los limones, la minería, la pesca, las industrias de conservas, y los productos básicos industriales como aluminio y petroquímicos, son algunos ejemplos) y aumentaría la tasa de crecimiento en forma permanente. Todos estos son objetivos declarados del Gobierno Nacional. Me parece que el desafío es construir el camino que lo haga viable, una tarea eminentemente política.

Fotos: Sebastián Pani