Hacia un “minilateralismo” viable

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Mucho antes de la irrupción del COVID-19 el multilateralismo estaba ya en crisis. Si el multilateralismo refleja “en parte la institucionalización y regulación de un orden existente,” como señalara Robert Cox, su crisis pone en evidencia que la arquitectura institucional y normativa vigente no se ajusta a las ideas y prácticas prevalecientes sobre lo que es legítimo.

Mucho antes de la pandemia, el desgaste y el déficit de Naciones Unidas, y en especial de su Consejo de Seguridad, eran elocuentes. El Brexit erosionó seriamente a la Unión Europea. La parálisis de la Ronda Doha de negociaciones comerciales en el marco de la Organización Mundial de Comercio y el socavamiento de la OMC por parte de la administración Trump antecedieron al Coronavirus.

La desconfianza y el descrédito en el Sur global del Fondo Monetario Internacional ha sido, por lustros, una nota dominante. El G-20, que se presumía cumpliría un rol constructivo a raíz de la gran recesión que estalló en 2008, se convirtió en un foro descoordinado y estéril. Nada indica que en la pos-pandemia se revierta esta crisis del multilateralismo.

En América Latina ha prevalecido el multilateralismo instintivo: la acción multilateral ha sido clave para afrontar la condición subordinada de la región. Ese multilateralismo, esencialmente defensivo y que se manifestó, entre otras, en instituciones del sistema interamericano como la OEA y el BID, estuvo acompañado, en determinadas coyunturas, por un multilateralismo asertivo.

Eso fue el llamado Grupo de Contadora, y su Grupo de Apoyo, para abordar las situaciones críticas en América Central. En épocas recientes se desplegó, entre otros, en la creación de Mercosur, Unasur y en la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños.

Hay muchos ejemplos que muestran la crisis del multilateralismo latinoamericano. Recurro a dos. El primero es el caso del drama que padece Venezuela. Al parecer la CELAC no advirtió aún la envergadura del deterioro venezolano. Mercosur suspendió a Venezuela y, con el tiempo, no aportó propuestas realizables. Unasur esbozó una mediación infructuosa en Venezuela y luego se paralizó por las divisiones internas hasta que se produjo un retiro de varios miembros.

Su sustitución por otro mecanismo acotado y de orientación ideológica homogénea, como el Foro para el Progreso de América del Sur (PROSUR) ha sido insustancial respecto al tema Venezuela. El llamado Grupo de Lima, creado en agosto de 2017, pasó de alentar una salida incruenta a la crisis en Venezuela a aislar y cercar a Caracas, abrazando y aprobando la estrategia coercitiva de Estados Unidos.

El segundo, y el ejemplo más inmediato, es el de la presidencia del BID. Por primera vez en seis décadas Estados Unidos presentó un candidato para presidirlo.

La tesis invocada fue la de modernizar la entidad, pero en realidad lo que se pretende es el control del banco para condicionar el otorgamiento de préstamos y limitar la proyección de China en la región.

El argumento de la “amenaza china” es, sin embargo, falaz. Estados Unidos tiene su Banco de Importación y Exportación y una Corporación Financiera de Desarrollo Internacional. Tiene además una Agencia de Comercio y Desarrollo con una vasta presencia en América Latina y el Caribe. Nada le impide a Washington reforzar sus propias instituciones financieras para hacer más atractivos sus proyectos de inversión en el área. La relativa falta de éxito de la atracción comercial y de inversiones de Estados Unidos en Latinoamérica durante la última década no tiene nada que ver con el BID o China. Refleja, al contrario, que algo está sucediendo con la comunidad empresarial estadounidense y con el énfasis obsesivo de Washington en involucrar a los militares en el orden público en América Latina.

La candidatura de un estadounidense para este banco evidenció una fractura en la región: los que lo apoyarían, a pesar de que al hacerlo violentarían un pacto político histórico entre América Latina y Washington respecto a la presidencia del banco, y los que para evitarlo buscan la postergación de la elección. Solo una situación fortuita de último momento impediría que Trump logre su objetivo a pocos días de la contienda electoral en Estados Unidos.

Pensar en recrear el multilateralismo latinoamericano, ya sea el defensivo o el asertivo, es hoy una ilusión. Una alternativa razonable sería procurar lo que Miles Kahler llamó el minilateralismo: un multilateralismo de los pequeños números.

Se trata de identificar unos temas concretos en los que existan intereses convergentes entre pocos países así estén gobernados por diferentes coaliciones partidistas. Pueden ser cuestiones materiales—la coincidencia en torno al litio, los alimentos, la infraestructura, por ejemplo—, cuestiones valorativas—la concurrencia en torno a los derechos humanos, la no proliferación, el avance en materia de género, por ejemplo—y cuestiones geopolíticas—la Antártida, la competencia entre Washington y Beijing, la ciber-seguridad, por ejemplo. En breve, la idea es alcanzar un minilateralismo factible para ir reconstruyendo, a largo plazo, un multilateralismo eficaz.

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