¿Por qué intervenir Vicentin (y por qué no)?

El caso de Vicentin es una oportunidad para reflexionar sobre los objetivos de una política para el agro desde el punto de vista del desarrollo. Apenas se anunció la intervención de la empresa, como paso previo a su expropiación, se mencionaron varios motivos para justificarla, desde la soberanía alimentaria hasta el interés de los productores. En el contexto de un debate todavía abierto, vale la pena preguntarse por qué es realmente importante contar con una empresa mixta que opere en el mercado de granos, las ventajas reales y los riesgos posibles.

Revisemos primero los objetivos mencionados por el gobierno. El primero fue el de la “soberanía alimentaria”. La idea es ambigua. En teoría, uno de los sentidos de este concepto es promover la producción según criterios agroecológicos y de consumo interno. Pero el mayor ingreso de Vicentin proviene de la molienda de soja transgénica a gran escala para la exportación. No resulta claro entonces cómo los activos específicos de la empresa contribuirían a concretar este proyecto.

Por otra parte, la idea de “soberanía alimentaria” se confunde con la de “seguridad alimentaria”, en el sentido de garantizar el abastecimiento interno de alimentos. El problema es que ésta remite, para muchos productores, a los permisos de exportación para trigo y maíz (los ROE) implementados recientemente, cuyo efecto secundario fue deprimir el precio que reciben y ampliar el margen de los exportadores. En este punto, el problema conceptual se transforma en un problema para la sustentabilidad del negocio de la compañía, que se basa, vale recordarlo, en comprarle grano a los productores para su molienda y exportación.

Otro de los objetivos que se mencionó fue crear una empresa testigo que establezca precios de referencia en el mercado de granos. El problema aquí es que Vicentin difícilmente pueda lograrlo, ya que no controla el volumen necesario (en 2019 la empresa representó el 5% de las exportaciones de cereales y el 20% de las exportaciones de derivados de oleaginosas –harina y aceite–). En este marco, su rol se acercaría más a lo que hacen las dos grandes cooperativas (Asociación de Cooperativas Argentinas –ACA- y Agricultores Federados Argentinos –AFA–), que se desempeñan en el mismo sector que Vicentin y ofrecen mejores precios a sus asociados. El riesgo inherente a este objetivo es que Vicentin se transforme en un mecanismo de transferencia hacia los productores a través de subsidios implícitos, con el consiguiente costo fiscal y beneficios nulos en términos agregados.

El tercer objetivo que se planteó es el acceso a las divisas. Se trata de un problema estructural de la economía argentina: la escasez recurrente de dólares y las maniobras relacionadas con la liquidación de divisas. La pregunta es qué tan efectiva puede ser esta intervención, teniendo en cuenta que Vicentin no controla más que una porción de las divisas del agro (no es un jugador, por ejemplo, en la exportación de granos de soja). Por otro lado, utilizar la empresa como instrumento de política cambiaria podría colocarla en una posición desventajosa respecto al resto de las traders, una de cuyas fuentes de ingresos proviene del arbitraje de monedas y el manejo financiero del negocio. Una idea asociada a este objetivo –la posibilidad de ganar información “desde adentro” sobre el sector de comercialización– resulta atendible, pero no sustituye la necesidad de construir capacidades propiamente estatales en las agencias públicas para monitorear lo que ocurre en ese eslabón de la cadena de producción.

Es el desarrollo

El último objetivo quedó opacado por los anteriores pero constituye, creemos, la justificación más atendible: una empresa mixta con participación estatal mayoritaria operando en ese eslabón de la cadena agroexportadora podría ser una herramienta importante en una estrategia de desarrollo productivo. Este objetivo supone ir más allá de la dicotomía tradicional entre bienes primarios y manufactura, para apuntar al enorme potencial que existe para generar encadenamientos virtuosos hacia atrás y adelante, y hacia actividades adyacentes, en un sector en el que, debido a su dotación de factores, el país cuenta con amplias ventajas comparativas.

El punto crucial es que esto requiere que una parte de la rentabilidad de Vicentin se canalice hacia inversiones estratégicas, orientadas a la generación de capacidades en el mediano y largo plazo, que el mercado por sí solo no atiende. Contra un enfoque exclusivamente fiscal, una perspectiva más desarrollista exige una mirada acerca del modo en el que la renta se invierte. Una empresa estatal o mixta, con exigencias de rentabilidad más bajas y un horizonte de inversión de más largo plazo, podría liderar el proceso de innovación en actividades que generen derrames hacia otras empresas o sectores, por la vía, por ejemplo, del desarrollo de soluciones biotecnológicas mejor adaptadas a contextos regionales y con menor impacto ambiental, o a través de la apertura de nuevos mercados.

Dos objeciones suelen plantearse a este tipo de propuestas. La primera es que los mercados de comercialización de granos ya funcionan de manera eficiente, por lo que cualquier intervención vendría a distorsionar un proceso virtuoso y mutuamente beneficioso para compradores y vendedores.

Pero esto no es cierto. En las últimas décadas se produjeron profundos cambios en la organización de la producción y la comercialización de productos agrícolas: un número acotado de empresas multinacionales de insumos y comercialización crecientemente integradas ganaron protagonismo en detrimento de los productores agropecuarios y las agencias estatales. Si pensamos al agro como una cadena de tres eslabones (insumos, producción y comercialización), en los dos extremos de ésta, y no obstante la presencia de jugadores locales relevantes, hay una presencia decisiva de las empresas multinacionales.

Y es verdad, por supuesto, que las inversiones de estas empresas y las nuevas formas de producción generaron un aumento sin precedente de la productividad y el volumen de producción. Pero también es cierto que expulsaron a actores locales (públicos y privados) de los eslabones más dinámicos de la cadena. La relación de los productores (mayoritariamente locales) con sus proveedores y compradores (mayoritariamente multinacionales) es cada vez más asimétrica. El poder de mercado que surge de la concentración de la provisión de insumos y comercialización explica que, como vienen advirtiendo varios organismos internacionales, los productores se apropien de una proporción cada vez menor del valor agregado generado por la cadena.

A esto se suma que las empresas multinacionales suelen mantener sus actividades de I+D (investigación y desarrollo) en su país de origen, lo que crea cadenas “truncadas”, donde las actividades intensivas en conocimiento se sitúan fuera de Argentina. Esto es posible porque para el Estado es más fácil recaudar retenciones que, por ejemplo, desplegar una estrategia de promoción de la innovación o controlar las maniobras de elusión de las grandes traders. La falta de capacidades estatales para aplicar regulaciones complejas en materia de competencia, propiedad intelectual o sanidad, entre otras, permite que proliferen las fallas de mercado.

En suma, desde el punto de vista de los encadenamientos productivos y la construcción de capacidades para generar rentas de innovación no es indiferente el tipo de actor (nacional o extranjero).

La otra objeción habitual es que las empresas estatales son por definición ineficientes. Pero no hay razones, ni teóricas ni empíricas, que indiquen que esto sea así. Existe de hecho en Argentina una empresa mixta operando en el sector: YPF. A través de su unidad de negocios, YPF Agro, la petrolera ingresó a la actividad recibiendo granos por combustible, y desde allí desarrolló un conjunto de actividades conexas, que incluyen la exportación de granos y la provisión de insumos y servicios para el sector. Hoy lleva adelante, a través de Y-TEC y en convenio con el Conicet, actividades de I+D en la producción de fertilizantes.

Si se mira más allá de Argentina, las empresas estatales o mixtas de comercialización agrícola no son una rareza, sino más bien la norma: hay casos en Estados Unidos, Canadá, Nueva Zelanda, Rusia, Ucrania, Kazajstán, China, India, Tailandia y Vietnam. Es posible encontrar también importantes ejemplos de empresas estatales dedicadas a actividades de I+D en el campo agropecuario. El ejemplo más cercano es EMBRAPA, la empresa estatal de Brasil dedicada a la investigación y el desarrollo de tecnología agropecuaria, con una participación destacada en el patentamiento de semillas. No deja de ser llamativo que EMBRAPA alcanzara una enorme presencia durante el mismo período en el que el INTA se convirtió en un jugador irrelevante en el mercado local.

Qué hacer

Aunque hay buenas razones para constituir una empresa mixta a partir de los activos de Vicentin, la discusión estuvo dominada por imágenes muy simplificadas de las intenciones y los objetivos del gobierno –imágenes alentadas, hay que decirlo, por la falta de claridad del propio gobierno respecto a cuáles eran estos objetivos–. Así, una decisión cuya motivación inmediata era proteger los intereses de los productores, recuperar la deuda de los bancos públicos y bloquear una eventual compra por compañías extranjeras que agudizara la concentración del mercado, terminó siendo leída como un mero avance sobre los derechos de propiedad.

El marco legal que finalmente adopte la solución y el desenlace jurídico del caso es una historia todavía abierta. La experiencia reciente (YPF, Aguas Argentinas, Correo) sugiere que una solución improvisada comporta un importante riesgo de litigio. Si una de las motivaciones de la intervención estatal es recuperar recursos públicos, entonces el costo de la operación no debería superar los beneficios. Por tratarse de una empresa en crisis, el rescate de la empresa tiene un costo importante en un contexto en el que la posición fiscal del Estado argentino está comprometida. Por todos estos motivos, es probable que alguna solución intermedia, en la que el Estado pase a controlar los activos de la empresa pero que involucre al resto de los actores como accionistas, sea el mejor camino.

Decimos esto sin ignorar que, además de las cuestiones económicas y jurídicas, existe también una dinámica política en torno a Vicentin, que por momentos parece evocar el 18 Brumario de Alberto Fernández. La frase que viene inmediatamente a la memoria es aquella de que la historia se repite, primero como tragedia y después como farsa: de la Resolución 125 a una Resolución 126. Hay sin embargo otro pasaje todavía más relevante: aquel que advierte que “la tradición de las generaciones pasadas oprime como una pesadilla el cerebro de los vivos”. Es una gran paradoja que una iniciativa que incluía como uno de sus objetivos resolver la situación de productores endeudados haya terminado fogoneando movilizaciones en la pampa gringa. Pero si se presta atención, por debajo del agitar de las banderas y las invocaciones a la República se pueden escuchar también las voces de los actores sectoriales reclamando una presencia del Estado que contemple sus intereses y los integre en una solución. El desafío consiste en desembarazarse de las imágenes del 2008 que oprimen como una pesadilla el cerebro y aprovechar la oportunidad para pensar estratégicamente una política de desarrollo para el agro argentino.

* Doctor en Ciencia Política y profesor Torcuato Di Tella; máster en Estudios del Desarrollo y candidato a doctor Torcuato Di Tella, respectivamente.