Según la definición de la Agencia de Bienes del Estado de la Ciudad de Buenos Aires, un Barrio Popular es un grupo de, al menos 8 familias, en el que más de la mitad de la población no cuenta con título de propiedad del suelo ni acceso regular a dos o más servicios básicos.

El Ministerio de Desarrollo Social de la Nación brinda un sumario de la cantidad de barrios populares en el país en su Registro Nacional de Barrios Populares. Este registro es producto de un relevamiento de dicho organismo público en colaboración con organizaciones de la sociedad civil realizado en 2016. Es el primer relevamiento oficial de todos los Barrios Populares en Argentina y es de suma importancia debido a que, si bien existen asentamientos populares en la CABA desde 1930, no existía ningún censo ni relevamiento detallado de la situación de estos barrios. “La falta de información sistemática y confiable sobre las particularidades de la localización, el tamaño, la dinámica de crecimiento y los hogares que allí se localizan ha sido una limitación importantísima para definir e informar las decisiones de política pública. La reciente disponibilidad de datos, a partir de estos relevamientos, ha permitido avanzar parcialmente en la cuantificación de este fenómeno y sirve para ver cómo los barrios se distribuyen en las ciudades” afirma Cynthia Goytia, directora del Centro de Investigaciones de Políticas Urbanas y de Vivienda de la Universidad Torcuato Di Tella.

Según el relevamiento nacional, existen 4.228 villas. Sumadas, cubren una superficie de 415,5 km2, dos veces la superficie de la Ciudad de Buenos Aires. Allí viven aproximadamente 3.5 millones de personas.

La región que cuenta con más barrios populares es el Área Metropolitana de Buenos Aires.  Debido a las complejidades de esta metrópolis, el proceso de integración urbana debe llevarse a cabo en un marco de coordinación y articulación entre los distintos organismos nacionales, provinciales, de la CABA, municipales, organizaciones sociales, organismos internacionales de cooperación, universidades, asociaciones profesionales y entidades públicas o privadas afines. Sobre el problema de la complejidad institucional y de coordinación en el AMBA Goytia indica que “en términos de gestión de los programas de urbanización e integración, se torna de especial importancia la articulación entre los distintos organismos competentes para que el abordaje de las problemáticas estructurales del territorio sea integral, reemplazando a modelos tradicionales de políticas sectoriales y desarticuladas entre sí. Debiera contemplar no solo los diferentes organismos de gobierno- integrando programas cuyo financiamiento e implementación muchas veces incluso dependen de diferentes niveles de gobierno- sino también la actuación de la sociedad civil, del sector privado y una fundamental participación de la ciudadanía”.

El proceso de urbanización de los barrios populares en la ciudad de Buenos Aires se concibe dentro de la necesidad de integrar plenamente a sus villas con el resto de la ciudad, urbanística y socialmente, revirtiendo toda situación de segregación  y actualmente es llevado a cabo por el Instituto de la Vivienda del GCBA. “Las obras previstas para estos procesos implican desarrollo de infraestructura, viviendas nuevas, aperturas de calles, mejoramiento del espacio público, viviendas y accesibilidad en materia de transporte. Está diseñado desde una lógica de continuidad ciudad-barrio, barrio-ciudad” afirma Inés de Marcos, responsable de Comunicación del Instituto de la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires.

En resumen, la urbanización consiste  en proveer a estos barrios populares de regularización dominial y de la infraestructura para los servicios básicos. Esta tarea, que implica un cambio económico, social y cultural importante, es llevada a cabo por miembros del sector público, privado, académico y del tercer sector, como así también por representantes de los habitantes de los barrios. “Desde el IVC estamos avanzando con la Integración socio-urbana de 7 villas de la Ciudad: Rodrigo Bueno, Barrio 20, Playón Chacarita, Lamadrid,  la re-localización de las familias sobre el camino de sirga de la Cuenca Matanza Riachuelo, Carillo y la 1-11-14” agrega de Marcos.

Son varias las áreas de gobierno que intervienen en este proceso integral de urbanización, que incluye no solo problemas de vivienda y Hábitat, sino también de Educación, Salud, Trabajo, Seguridad y Cultura, entre otras carteras.  “La integración socio-urbana es una política pública prioritaria para el gobierno de la Ciudad. Representa un trabajo coordinado entre todas las áreas de gobierno. Se busca trabajar sobre todas las dimensiones que atraviesan un hogar: salud, educación, trabajo, seguridad, cultura, entre otros. Si bien el IVC es el responsable directo del trabajo de integración, el día a día es articulado con otras áreas de gobierno” señala de Marcos.

Las urbanizaciones que están vigentes en la actualidad

Desde el IVC detallan: “Las obras previstas para vivienda nueva están proyectadas para finalizar en 2019.  El presupuesto asignado para la ejecución de las obras es de 6.038.000  para 2018. Los proyectos en los que trabaja directamente el IVC son 7. Pero desde otros organismos de gobierno se está trabajando sobre: Barrio 31, Piletones, 21.24, Ciudad Oculta, villa 19 (obrero, auxiliadora y bermejo), villa 17, Fatima, La Carbonilla, Magaldi, Lujan, Pueblito y San Pablo”.

El caso de la urbanización de la Villa 31 y 31 Bis (Carlos Mugica), es la ejecución de una ley de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires promulgada en el año 2009. La ley Nº3343 utiliza como antecedente y referencia los parámetros urbanos, sociales y culturales de un proyecto de Investigación de la Facultad de Arquitectura Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires. El territorio que ocupan la villa 31 y 31 bis debe ser destinado a viviendas, desarrollo productivo y equipamiento comunitario. El proyecto “Barrio 31 Retiro, Las Articulaciones Ciudad Formal – Ciudad Informal. Una metodología de abordaje válida para la región”, fue utilizada como referencia e incluso forma parte como anexo de dicha ley, demostrando la importancia de la opinión técnica y académica en temas de planeamiento urbano.  El último censo del Barrio Carlos Mugica fue realizado en 2010. Se estimó que vivían allí 40 mil habitantes. Hoy los vecinos creen que llegan a 60 o 65 mil, pero no pueden determinarlo con certeza porque nunca más se realizaron estadísticas similares.

En este proceso de urbanización, la ley crea una “Mesa de Gestión y Planeamiento Multidisciplinaria y Participativa para la Urbanización de las Villas 31-31Bis” la cual está encargada de desarrollar el proyecto ejecutivo. Por eso tiene representantes de tres Ministerios y tres comisiones de la Legislatura de la Ciudad, de la Defensoría del Pueblo; de funcionarios de la Nación, y del equipo de la Universidad de Buenos Aires, entre otros.  “Más allá de que en la ley se estipulen los actores que forman parte de esta, cualquier otro actor que quisiera involucrarse en el proceso o intervenir de alguna forma, puede hacerlo por medio de las mesas. A su vez, desde el IVC convocamos a través de nuestro ciclo Dialogo de Saberes a referentes sociales, instituciones y contrapartes para que nos brinden su mirada sobre política de vivienda en un espacio de debate desde los diferentes sectores” aclara de Marcos.

También aprobada por La Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires pero en 2017, la ley Nº5.798 de urbanización del barrio popular Rodrigo Bueno prevé la creación de una mesa de gestión participativa interdisciplinaria para la urbanización. Se espera que la urbanización contemple el mejoramiento de las viviendas existentes, la apertura de la vía pública, la provisión de equipamiento urbano acorde a la necesidades del barrio y la provisión de infraestructura de servicios (redes de agua potable, energía eléctrica, desagües cloacales, desagües pluviales y gas natural). Además, la realización de acciones concretas que prioricen el desarrollo de actividades productivas y económicas de los habitantes del barrio. Desde el IVC enumeran las obras que están en ejecución en dicho barrio: “Se realizarán obras de alumbrado público, redes de comunicación, red de gas distribuidora de media presión hasta regulador a baja presión de cada edificio, red de agua, red de cloacas, red pluvial y red vial. Está proyectado para dar inicio a principios de julio de este año y finalizará en marzo de 2019”.

El Rol de las Asociaciones de la Sociedad Civil

El rol de las asociaciones sin fines de lucro es fundamental en este proceso en varias dimensiones. En primer lugar, el Registro Nacional de Barrios Populares, el primer relevamiento estadístico de los barrios populares del país, fue un relevamiento de las villas y sus habitantes llevado a cabo en gran parte por organizaciones sociales como Techo, la CCC, la CTEP, Cáritas, grupos académicos y políticos, entre otras.

En segundo lugar, la ejecución de estas leyes de urbanización tiene un sostén fundamental en las organizaciones sociales ya presentes en los barrios populares previa promulgación de la ley o del comienzo de la urbanización. Por eso son primordiales en el proceso, tanto para supervisar el trabajo de los organismos estatales como para garantizar la efectiva participación de los vecinos que, debido a su condición socioeconómica, tienen menos ventajas ejercer dicha participación. Las organizaciones no gubernamentales actúan como un nexo entre los habitantes de los barrios y los garantes oficiales de la ejecución de la ley de urbanización.

Al tratarse de un proceso multidisciplinario y de largo plazo, quienes ejecuten las leyes de urbanización, monitoreen su desarrollo y evalúen su cumplimiento, no pueden acotarse a una gestión política de 4 años. Los actores sociales que trabajen este tipo de proyectos, deben ser organizaciones que puedan sortear las vicisitudes de los mandatos y la agenda política. Por ejemplo, la mesa de urbanización del barrio 31 y 31 bis está integrada por delegados y vecinos del barrio, con el apoyo y asesoramiento del Instituto de la Espacialidad Humana IEHu – FADU – UBA, Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), Center on Housing Rights and Evictions COHRE, y Madres de Plaza de Mayo línea fundadora.

Además, las organizaciones de la sociedad civil tienen un rol primordial en la difusión de datos oficiales acerca del avance en la ejecución de los proyectos. Según el IVC, la aplicación de los proyectos es evaluada por “el Observatorio de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina y la Universidad New School. Estas instituciones tienen a cargo  el análisis y monitoreo de los procesos de integración socio-urbana para el Barrio Rodrigo Bueno y Barrio 20. Asimismo, este año se creó el Observatorio de la Vivienda de la Ciudad. Una de sus líneas de trabajo es monitorear y evaluar el impacto de estas políticas”.

La complejidad del tema y sus antecedentes internacionales

Según el IVC, al momento de la planificación de la urbanización, es importante observar experiencias anteriores, tomando como ejemplo metodologías de abordaje, como el caso de urbanización en  Medellín. Sin embargo,  de Marcos asegura que a pesar de las experiencias exitosas en otros países, “cada proceso de integración tiene sus propias características que se vinculan con la identidad de cada barrio intervenido”.

Una de las complejidades que señalan las organizaciones sociales es la falta de un protocolo de desalojo para los habitantes que deben ser reubicados. Sobre este tema, los representantes del IVC con los que pudimos dialogar señalan que si bien no tienen un protocolo de desalojo: “En el caso de queda una vivienda afectada por la nueva traza urbana, se decide con las familias involucradas la posibilidad de acceder a un crédito para una vivienda”.

Jonathan Baldivieso encuentra entre los problemas del proceso de urbanización la lentitud del mismo y las mejoras que por el momento son provisorias: “Si tenemos en cuenta que algunos procesos de urbanización se iniciaron hace 2 años, recién hoy se están construyendo las viviendas nuevas, que es el primer paso. En algunos, recién este año se están haciendo obras de infraestructura definitiva, como el caso del barrio Carlos Mugica. En los otros barrios, todavía no se ha comenzado. Los procesos en general van muy lento, por eso tenemos una perspectiva pesimista acerca de cuánto tiempo y esfuerzo llevará hacerlo a escala nacional”.

Por su parte, Pablo Vitale, del área de Derecho a la Ciudad de ACIJ, considera un importantísimo avance que se desarrollen procesos de urbanización en villas, y señala que, sobre los criterios que deberían guiar estas intervenciones se desarrolló, como aporte, el Acuerdo por la urbanización de villas. En el documento, propuesto desde un amplio grupo de organizaciones, referentes, equipos académicos, organismos de defensa pública y vecinos/as, se establece en diez puntos, qué estándares y criterios deberían orientar la acción del Gobierno para la plena integración entre villas y el resto de la ciudad (http://acuerdoporlaurbanizacion.org). Pero, además de esa expectativa, Vitale pone el foco en problema de la especulación inmobiliaria en primer lugar: “se observa la proximidad de las urbanizaciones a oportunidades de negocios inmobiliarios o desarrollo de infraestructuras urbanas ajenas a los procesos de urbanización. En las inmediaciones de Villa 31, por ejemplo, ya se están anunciando emprendimientos inmobiliarios de lujo, al igual que frente a Rodrigo Bueno, donde IRSA prevé el emprendimiento Solares de Santa María (a la que llaman la “Dubai” de Buenos Aires). La reciente apertura de Triunvirato bordea a Playón de Chacarita y el desarrollo de los Juegos Olìmpicos juveniles de este año implicó la construcción de la Villa Olìmpica frente a la postergada Villa 20. Estos “beneficios” asociados a los procesos de urbanización parecen implicar la sujeción del cumplimiento de las leyes que los disponen desde hace dos décadas, a oportunidades de negocios inmobiliarios, megaeventos o infraestructuras urbanas. Pero además implican riesgos por la valorización de las áreas que pueden redundar en efectos expulsivos sobre la población, por efectos de presión del mercado inmobiliario y el alza de los costos de vida en las zonas mejoradas”.

Un segundo problema para Vitale es la gentrificación: “En ninguno de los procesos se prevé, por el momento, la incorporación de mecanismos efectivos para prevenir la expulsión de población por efectos de mercado. La incorporación de estos barrios al mercado inmobiliario puede tener un efecto contrario al que se enuncia en las leyes e intervenciones, derivando la enorme inversión pública. Al respecto, desde el espacio del Acuerdo por la Urbanización redactamos un documento sobre “Políticas de gestión de suelo”, proponiendo un conjunto de instrumentos que eviten esos efectos”.

Y por último se refirió a la falta de mecanismos de fiscalización como una dificultad que los procesos de urbanización deben afrontar y de los cuales las organizaciones sociales deben hacerse cargo: “En el caso de la Villa 31 no hay mecanismos claros de fiscalización de obras. En todos los casos hay problemas de acceso a la información que se prevén saldar por iniciativa de las agencias del GCBA (tanto SISU como IVC) y, en nuestro caso, implementaremos un seguimiento colaborativo de las intervenciones desde la plataforma caminosdelavilla.org”. 

Entre las principales dificultades que encuentran en este proceso, Cynthia Goytia  señala que  “Argentina ha comenzado a fortalecer su política implementado un acotado menú de opciones con el fin de facilitar la urbanización de barrios informales. La escala de este esfuerzo es aun débil para la magnitud de la población que hoy se localiza en estos 4000 barrios”.  Para la especialista, la urbanización es la solución solo residencial para las poblaciones vulnerables, pero esto no implica una mejora estructural “Corremos siempre por detrás del problema con políticas que son curativas. Deberíamos complementarlas con políticas preventivas, que provean suelo con servicios y generen nuevas unidades, densificando áreas intervenidas y mejoradas.  El costo por hogar al urbanizar un barrio  puede triplicar o más el del desarrollo formal y con infraestructuras, ex ante”.

Pero su principal preocupación es la centralidad de la CABA en este tipo de políticas. “Mi mayor preocupación no está puesta en los barrios que se están urbanizando, sino en la falta de articulación entre las acciones de urbanización en la región metropolitana de Buenos Aires en su conjunto. A mi entender, no solo tenemos un grave problema de equidad a resolver cuando son los hogares que se localizaron en  la ciudad central quienes podrán beneficiarse con ciertas intervenciones públicas en CABA. En contraste, en la periferia, en los barrios informales  de la región, localizados en áreas con poca o nula dotación de infraestructura, y con baja accesibilidad e incluso de escasa calidad ambiental o zonas inundables – hay más de 1400 barrios de la RMBA- en los cuales es hoy aun poco relevante la intervención pública dada la dimensión y severidad de las demandas existentes. Más aun, la concentración del empleo en el área central provee ventajas a los trabajadores que se localizan en los barrios precarios de la ciudad, y en especial en su área central, como el barrio 31. Estas ventajas incluyen la minimización de los costos de transporte y las ganancias en accesibilidad, no solo a potenciales trabajos sino también a todos los otros servicios y oportunidades. Esto explica los mayores valores del suelo en asentamientos informales centrales, así como sus altas densidades y  dinámica de crecimiento  En este contexto de desbalances en el alcance de las intervenciones en la región, los programas de urbanización en la CABA pueden exacerbar -y no reducir- el crecimiento y densificación de los barrios informales de la ciudad. En ausencia de mecanismos de coordinación metropolitana, la efectividad de las políticas se verá limitada y las decisiones de los distintos gobiernos locales en términos de uso del suelo, transporte y vivienda generarán externalidades sobre los habitantes de municipios aledaños que afectarán su bienestar” finaliza Goytia.

Ley Nacional de Urbanización de Barrios Populares

Los procesos de urbanización de barrios populares en la ciudad de Buenos Aires parecen sentar precedente para un proyecto más ambicioso a nivel nacional a cargo del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.

Recientemente obtuvo media sanción en la Honorable Cámara de Diputados de la Nación la ley para la urbanización de la totalidad de los barrios populares en el país propuesta por la titular del Ministerio de Desarrollo Social, Carolina Stanley. Este proyecto consiste en la expropiación de las tierras de los que figuran en el Registro Nacional de Barrios populares para ser entregadas a sus ocupantes.

En el mes de mayo de 2018 el proyecto comenzó a debatirse en la Cámara de Diputados de la Nación en un plenario de comisiones de Asuntos Constitucionales, Vivienda, Legislación General y Presupuesto de la Cámara de Diputados. Si bien los legisladores opositores expresaron su apoyo al espíritu de la iniciativa, algunos plantearon dudas sobre el financiamiento, máxime ante la perspectiva de un mayor recorte en el gasto público luego de la crisis financiera que atraviesa la economía.

Sobre este proyecto, Cynthia Goytia se muestra optimista pero con ciertas dudas: “las experiencia pasadas han mostrado dificultades de llevar adelante las expropiaciones sobre suelo privado, que requieren leyes de expropiación, evaluación de las compensaciones a otorgarse,  su financiamiento y la aceptación de los propietarios originales, que muchas veces son más de uno, lo que implica necesidad de múltiples acuerdos entre partes.  Son procesos sumamente complejos, que en muchos casos tuvieron que discontinuarse por problemas en cada una de estas etapas de implementación. Estos requiere ser tenido muy en cuenta si, como pretende la nueva ley, se prevé ese proceso de expropiación para cerca de 2/3 de la totalidad de los barrios informales existentes, alrededor de 3000, que son los que se hallan en suelo privado. Mientras tanto, el otorgamiento de certificados de tenencia junto con la provisión de servicios de infraestructura y mejoras en la accesibilidad, deberían ser si, una prioridad”.

El proyecto aprobado en Diputados establece que los gastos que implique el proceso “serán afrontados en partes iguales por las jurisdicciones firmantes”, al tiempo que autoriza al Poder Ejecutivo a crear un fideicomiso “con el objeto de financiar la totalidad de las actividades que resulten necesarias para llevar adelante el objeto de la ley”. La sanción completa y eventual ejecución y financiamiento de la ley dependerá de su desenlace legislativo en Senadores y un clima político y económico que lo acompañen.

Para Jonatan Baldivieso del Observatorio por el Derecho a la Ciudad, el proceso de urbanización de la Ciudad de Buenos Aires es un antecedente muy valioso para proyectos más abarcativos: “En estos procesos estamos viendo como el gobierno tiene que prepararse para urbanizar un barrio e integrarlo a la ciudad. Son cuestiones que se pueden resolver con planificación, porque si no varios de estos procesos fracasan. Como el tema de la regularización dominial o los servicios. Si no se planifican estos procesos como es debido, se pierde tiempo, se pierde la confianza de las familias y mucho dinero”.