¿Es democrática la práctica de gobernar por decretos?

El diseño constitucional de un país refleja el “dilema de la manta corta”, que acá hizo famoso el brasileño Tim, entrenador de San Lorenzo en los ’60: “El fútbol es como una manta corta. Si te tapás la cabeza, destapás los pies; si te cubrís los pies, destapás la cabeza”. Los equipos muy ofensivos sufren en defensa, y los defensivos no atacan. El éxito reside, quizá, en encontrar un equilibrio. Los constituyentes de un país enfrentan un dilema similar: si prevalece el Poder Ejecutivo, se disminuye al Congreso; si éste tiene un rol más importante, el Ejecutivo pierde poder para llevar adelante las políticas. Muchos países europeos han obtenido el equilibrio adoptando el sistema parlamentarista, en los que el primer ministro surge del parlamento y necesita de su apoyo para gobernar. En cambio, en nuestro país los constituyentes de 1853 idearon un sistema republicano con división de poderes pero que se inclinó hacia el Ejecutivo, un “Rosas constitucionalizado”. La práctica constitucional argentina fue de presidentes que apelaban al decreto como herramienta para gobernar. Esto era incompatible con una idea fundacional de la democracia: los asuntos públicos no deben decidirse por una única persona. Deben resolverse a través de un mecanismo institucional que involucre a todos. Por ello, más allá de los déficits que podía tener nuestro Congreso, éste debía ser el ámbito en el que se ejerce el autogobierno colectivo. 

La reforma de 1994 mantuvo el sistema presidencialista. Pero con el fin de atenuarlo reguló el uso de los decretos de necesidad y urgencia. Así, primero, si bien la Constitución faculta al Poder Ejecutivo a dictar DNUs en circunstancias que hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes, como sostuvo la Corte Suprema, la “necesidad y urgencia” mencionada en la Constitución no es la del Poder Ejecutivo de imponer su agenda política circunstancial. En segundo lugar, la Constitución establece que el Congreso debe ratificar o rechazar los DNUs dictados por el Presidente. ¿Qué ocurre si la una cámara ratifica un DNU y otra lo rechaza? En 2006, el Congreso dictó la ley 26.122, que regula su intervención respecto de los DNUs. Ésta exige que, para que un decreto sea rechazado, ambas cámaras lo hagan expresamente. En base a ello se ha interpretado que, si no lo hacen, el decreto sigue vigente. Y a pesar de que la Constitución exige que la voluntad de las Cámaras se manifieste expresamente, la ley no establece que la falta de convalidación expresa en un plazo determinado origine la invalidez del DNU. En los hechos, a pesar de la prohibición constitucional de que el Presidente emita disposiciones de carácter legislativo, en ambos escenarios se impone la voluntad del Ejecutivo. En definitiva, el resultado ha sido un refuerzo del poder del Presidente y un Congreso disminuido -precisamente lo que quería combatirse-.

En suma, el Presidente tiene la facultad de dictar DNUs, sujeto a los límites establecidos en la Constitución. Pero la manta corta hoy tapa al Ejecutivo y el que pasa frío es el Congreso, curiosamente, por decisión propia. Idealmente, para equilibrar poderes, el mismo Congreso podría reformar la ley 26.122: así, si para sancionar una ley es necesaria la aprobación de ambas Cámaras, sería razonable que lo mismo ocurriera para la vigencia de un DNU. De este modo, el Poder Ejecutivo contará con una herramienta para afrontar los asuntos realmente urgentes, pero no sustituirá al Congreso de la Nación en la facultad de legislar.

(*) Decano Ejecutivo de la Escuela de Derecho, UTDT (@MartinHevia)