En manos de la Corte

Artículo 1764: Inaplicabilidad de Normas. las disposiciones del Capítulo 1 de este Título no son aplicables a la responsabilidad del Estado de manera directa ni subsidiaria.

Artículo 1765: Responsabilidad del Estado. La responsabilidad del Estado se rige por las normas y principios del derecho administrativo nacional o local, según corresponda.

Artículo 1766: Responsabilidad del funcionario y del empleado público. Los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les estén impuestas se rigen por las normas y los principios del derecho administrativo nacional o local, según corresponda. 

El nuevo Código Civil y Comercial (CCC) ya está en vigencia. El tópico más debatido en el Congreso Nacional, y uno de los más discutidos en la prensa, fue el de la responsabilidad del Estado y de los funcionarios públicos. El CCC establece que tanto la responsabilidad del Estado como la de los funcionarios y empleados públicos se rigen por las normas y principios del derecho administrativo nacional o local, según corresponda. Ello significa que cada jurisdicción deberá tener su propia norma de responsabilidad; de hecho, en esta línea, el Congreso nacional recientemente dictó una ley de responsabilidad del Estado Nacional y de sus funcionarios públicos. Algunas provincias tratan su responsabilidad en la constitución provincial – por ejemplo, la de Santiago del Estero, en su artículo 11).   

¿Por qué la regulación establecida en el CCC es controversial? ¿Por qué no hubo consenso en el Congreso Nacional sobre cuál es la mejor forma de tratar este tema tan importante? 

Para empezar, el Anteproyecto que el Poder Ejecutivo encargó a la Comisión de Juristas (compuesta por Ricardo Lorenzetti, Elena Highton de Nolasco y Aída Kemelmajer de Carlucci) contemplaba la responsabilidad civil objetiva del Estado tanto por los hechos ilícitos propios como por los de los funcionarios públicos.  

El texto del Anteproyecto se fundaba en la “teoría única del responder, basada en (una concepción) del principio de igualdad: la obligación de reparar a la víctima de un daño es la misma, ya sea que el victimario sea el Estado o cualquier otra persona jurídica. Así, según esta visión, supongamos que ocurre un daño ambiental y que las víctimas quieren ser reparadas. Desde su perspectiva, es indistinto que el daño haya sido causado por una obra pública, una empresa privada o un particular, o que haya tenido lugar en la Ciudad de Buenos Aires o en la Provincia de Neuquén, por mencionar algunas jurisdicciones.  La víctima quiere que se le garantice la reparación integral del daño injusto que sufrió y el derecho debe garantizar su reparación integral. La propuesta de los juristas, entonces, no distinguía la responsabilidad del Estado nacional, provincial o municipal de la responsabilidad de cualquier otra persona jurídica o física.    

Al enviar el texto al Congreso para que éste lo considere, el Poder Ejecutivo modificó el texto del Anteproyecto en base a dos argumentos. En primer lugar, el Estado es una persona pública, y sus relaciones jurídicas deben regularse por el derecho administrativo, es decir, por el derecho público y no por el Código Civil y Comercial, que regula las relaciones jurídicas entre sujetos privados. El Estado no es equiparable a otras personas jurídicas o físicas: “es de todos”. Por ello, requiere un régimen de responsabilidad especial, que refleje las diferencias con otros sujetos de derecho. El régimen apropiado es el del derecho administrativo y, como establece el CCC, las reglas de responsabilidad civil del CCC no son aplicables a la responsabilidad del Estado de manera directa ni subsidiaria, es decir, los tribunales no pueden invocarlas para resolver casos de responsabilidad del Estado. 

En segundo lugar, la regulación de la responsabilidad del Estado y de sus funcionarios es una materia no delegada por las provincias al Congreso Nacional. Este argumento descansa en el Artículo 121 de la Constitución Nacional, que establece que las Provincias se reservan el poder que no hayan delegado al Gobierno Federal. Según esta visión, nuestro compromiso con el federalismo requeriría dejar que las Provincias legislen según les parezca apropiado (siempre, por supuesto, en el marco de las reglas de la Constitución Nacional).  

Ahora bien, algunos legisladores de la oposición en el Congreso Nacional objetaron que la defensa del texto final del CCC está basada en una confusión. El artículo 75, inciso 12 de la Constitución Nacional faculta al Congreso de la Nación a dictar el Código Civil y el Comercial. No obstante, no especifica cuál debe ser el contenido de estos códigos. Tradicionalmente, se ha sostenido que el Código civil y el Comercial regula las relaciones entre “privados”, lo que excluiría al Estado. Pero la Constitución no adopta una posición expresa al respecto. En base a esta idea, legisladores de la oposición sostuvieron que, en verdad, los constituyentes de 1853 pensaron la norma del (actual) artículo 75, inciso 12 con el objetivo uniformar la aplicación en todo el país de determinadas reglas (que se incluirían en el Código Civil, el Comercial, el de Minería, etc.). Según esta visión, el constituyente argentino creó especialmente esta categoría de normas, que distingue a nuestro sistema jurídico de otros tales como el de Estados Unidos, en el existen las normas federales y las locales, pero no normas comunes en este sentido. Además, lo cierto es que el Código Civil de Vélez Sársfield y sus reformas también regulaban la actividad estatal – de hecho, lo hacían en muchas dimensiones: por ejemplo, establecìan que el Estado Nacional, el Provincial y el Municipal son persona jurídicas públicas y regulaban el status jurídico de sus bienes como bienes del dominio público del Estado. El CCC adopta la misma regla -.   

Además, dado que el derecho administrativo de las diversas jurisdicciones podría regirse por normas diferentes, las víctimas de daños podrían tener un trato desigual según que el daño ocurriera en una u otra jurisdicción, lo que resultaría en un resultado injusto e incompatible con los valores de la Constitución Nacional. Los legisladores podrían establecer en el Código Civil y Comercial reglas generales sobre la responsabilidad del Estado y de sus funcionarios, sin que ello vaya en desmedro de las atribuciones de las Provincias: la alternativa propuesta tomaba como base el texto de la Comisión de los Juristas, y agregaba que el derecho administrativo nacional o local regularía los principios establecidos en el Código. Finalmente, a diferencia del texto final, esta propuesta agregaba que los principios del Código sí serían aplicables de manera subsidiaria, lo que evitaría la laguna legal en caso de que una jurisdicción no sancione normas de responsabilidad del Estado y de sus funcionarios.   

En definitiva,  quedará en manos de los tribunales y, en particular, de nuestra Corte Suprema, intérprete último de la Constitución Nacional, determinar qué regulación de la responsabilidad estatal y de sus funcionarios es consistente con los valores y principios de nuestra Constitución.

∗ Esta nota está basada en otra publicada anteriormente en Tiempo Judicial.