La política militar de los sucesivos gobiernos democráticos se limitó a asegurar la subordinación de las Fuerzas Armadas al poder civil, desmontando privilegios y reduciendo el presupuesto. Sin embargo, una buena política de defensa exige mayor coordinación, personal civil capacitado y, sobre todo, una definición clara de sus objetivos.

La democracia recuperada en 1983 enfrentó un contexto de profundas tensiones para ejercer el control político sobre las Fuerzas Armadas, tras décadas en las que éstas habían reiteradamente usurpado el poder. Los militares mantenían, como explicó Alfred Stepan (1), amplias cuotas de autonomía y prerrogativas que resquebrajaban el sistema democrático. Por ello, la política de defensa se orientó básicamente a establecer la supremacía civil sobre las instituciones militares.

El retorno a la juridicidad y los juicios por violaciones a los derechos humanos fueron un recurso para garantizar la estabilidad y la continuidad democrática. Raúl Alfonsín atribuía los crónicos golpes militares a un largo proceso de pérdida del sentido jurídico, por lo que su estrategia consistió en sustentar juicios e imponer penas, o sea, re-judicializar la relación cívico-militar. El Juicio a las Juntas constituyó un hecho sin precedentes en América Latina, que contrastaba con las transiciones negociadas que tuvieron lugar en otros países.

A partir de allí se instaló un consenso que, aunque varias veces se intentó eludir, apuntaba a fortalecer el sistema republicano. Ello incluía asignar un rol subsidiario a las Fuerzas Armadas de acuerdo a los lineamientos de política exterior de cada uno de los Gobiernos. Sin embargo, la resistencia de los militares y los desvíos presidenciales hicieron que ese proceso, que debería haber finalizado en la primera presidencia democrática se extendiera hasta nuestros días, limitando la política de defensa a la prioritaria resolución del pasado dictatorial.

Uno de los recursos utilizados p ara lograr la sub - ordinación militar a las autoridades civiles fue des-montar el sistema de privilegios económicos y empresas cautivas que manejaban con absoluta autonomía las Fuerzas Armadas. Hugo Quiroga detalló minuciosamente el funcionamiento de Fabricaciones Militares, que incluía recursos para mantener compañías ineficientes e innecesarias para la defensa, gastos excesivos y poco transparentes en proyectos invendibles y descoordinados (2).

En suma, los recortes presupuestarios y salariales no respondieron a una estrategia de racionalización del gasto o un cambio de doctrina y objetivos. Fueron una herramienta para disciplinar a las Fuerzas Armadas. Paralelamente, los avances en la cooperación regional desmontaron las hipótesis de conflicto vecinal que históricamente justificaron el gasto militar y las sucesivas crisis económicas lo redujeron aún más: así, el presupuesto en defensa pasó de 3,5% del PBI durante la dictadura a 2,1 % durante el alfonsinismo, 1,5% durante el menemismo y 0,91% en la actualidad (3).

La defensa como política pública

La política de defensa, como toda política pública, supone un curso de acción por medio del cual el go­bierno decide qué hacer y cómo hacerlo, articulan­do las distintas áreas del Estado. Para evaluarla, la transparencia y los datos son necesarios. Una polí­tica es buena cuando da resultados. La defensa, además de ser una de las múltiples políticas públicas, es subsidiaria de la política exterior.

Desde 1991, en el marco de una serie de reformas post-Guerra Fría, la Organización de Estados Americanos (OEA) propuso debatir el concepto de política de defensa como política de Estado. Para ello sugirió que cada país elabore, con el aporte de diversos sectores de la sociedad, sus planes de defensa, comunicando sus capacidades por medio de un Libro Blanco, entendido como un documento de comunicación y transparencia que contribuya a limitar la incertidumbre de los escenarios por venir. No es una directiva político-militar sino una perspectiva de largo plazo que intenta dotar a la sociedad de una política pública que asegure la dirección y los medios necesarios para cumplir con esa función.

La defensa, considerada como política de Esta-do, exige permanencia en el tiempo, ya que supone una orientación general referida al interés nacional y a los condicionantes establecidos por la situación internacional. Las modificaciones incorporadas por los sucesivos gobiernos, muchas veces con identidades políticas distintas, no deberían alterar ese modelo constitutivo que combina de forma integrada los instrumentos nacionales de poder: políticos, diplomáticos, económicos, sociales, informacionales y, por supuesto, militares. Supone una arquitectura de la defensa que no puede modificarse por una simple decisión ministerial.

¿Para qué es necesaria una política de defensa? ¿Para qué se necesitan los militares? La defensa tiene como objetivo asegurar la integridad territorial y la seguridad de la población, garantizando el cumplimiento de los acuerdos y alianzas internacionales establecidas por la política exterior. La defensa es un instrumento de salvaguardia de la soberanía y un respaldo a la credibilidad internacional del país.

Pero no se trata sólo de prevención y protección. También corresponde proyectar poder. Este último punto ha generado, a partir de la desaparición del submarino ARA San Juan, un amplio debate público ya que, con el equipamiento actual, las Fuerzas Armadas serían incapaces de ofrecer certezas respecto de su capacidad para evitar eventuales ataques a su integridad.

Sin embargo, no es el único déficit. El Ministerio de Defensa, responsable tanto ante el presidente como ante el Congreso, carece de personal especializado, lo que afecta su legitimidad para conducir a los militares. El Estado Mayor Conjunto debería ser el vértice de la formulación de una política de defensa. Sin embargo, aún no se puede hablar de Fuerzas Armadas integradas, sino de un Ejército, una Armada y una Aeronáutica. La omisión de una planificación concreta, de mediano y largo plazo, en la que cada componente contribuya a un mismo objetivo hace que la defensa sea encarada de forma relativamente autónoma por cada fuerza. No hay interoperabilidad, lo que provoca contradicciones, superposiciones, baja racionalidad del gasto y competencia intra-fuerzas. Falta, sobre todo, un comando civil.

Por otro lado, la misión de las Fuerzas Armadas exige un replanteo. Teniendo en cuenta que no se perciben guerras inter-estatales y que en muchas ocasiones la amenaza proviene del interior de los países, el equipamiento militar sofisticado pierde relevancia. La inteligencia, la anticipación informativa y las tácticas innovadoras son más eficaces para neutralizar el accionar de grupos disruptivos que contar con una tecnología de última generación. Aunque la cuestión presupuestaria es importante, la demanda de más inversión en defensa depende de la decisión de las autoridades políticas acerca de las amenazas probables. Sin esta definición, el nuevo material militar termina convirtiéndose en un juguete para calmar la ansiedad de los oficiales.

En algunos países de la región, la creciente in-seguridad ciudadana y las nuevas formas de criminalidad organizada que desbordan la capacidad de respuesta policial llevaron rápidamente a involucrar a los militares en asuntos de seguridad interna. Sin un cambio de doctrina, de entrenamiento y de equipamiento, las Fuerzas Armadas se volcaron a la calle para responder a la demanda social e intentar vanamente reparar los déficits del Estado. Pero dedicar un sistema de defensa tan costoso, equipado y entrenado a combatir el crimen organizado es dilapidar recursos del Estado en problemas que se deben enfrentar con otras instituciones. Los militares no están preparados para combatir el crimen: su poder de fuego supera las necesidades de imponer la ley y garantizar el orden público; su equipamiento no está pensado para disuadir a los ciudadanos sino para enfrentar a los enemigos de la Nación, y su doctrina se orienta a aniquilar la capacidad operativa de una fuerza armada similar, no a enfrentar las capacidades de cometer ilícitos de los grupos criminales. Los militares, como reiteradamente se ha comprobado en diferentes países latinoamericanos, resultan ineficaces en la tarea de garantizar el Estado de Derecho.

Militares para qué

La definición de las funciones que deben cumplir los militares no puede depender de un temor ciudadano o una urgencia presidencial. Por cierto, alcanzar hoy esa definición es aún más difícil: vivimos tiempos de incertidumbre, alianzas que se quiebran, nuevas potencias, ambiciones nacionalistas, exacerbación religiosa, rivalidad por el control de espacios terrestres, marítimos y aéreos y por la apropiación de recursos energéticos, todo en un escenario multipolar que hace aún más complicado definir un modelo de defensa.

En América Latina, además, se está produciendo una superposición confusa de realidades que confluye en definir la defensa de los recursos naturales como uno de los objetivos principales de las Fuerzas Armadas. La Unasur lo reconoció como objetivo prioritario en la cumbre del 23 de mayo de 2008. Allí, Luiz Inácio Lula da Silva, en ese momento presidente de Brasil, dijo: “Es tiempo de profundizar nuestra identidad sudamericana también en el ámbito de la defensa y tenemos que articular una visión de defensa en la región fundada en los valores comunes y principios del respeto a la soberanía y la libre determinación; la integridad territorial de los Estados y la no intervención en los asuntos internos”(4).

Sudamérica, en efecto, contiene reservas energéticas importantes, espacios verdes y de biodiversidad, recursos minerales esenciales para las nuevas tecnologías. Estos recursos podrían haberse interpretado como un bien. La Unasur podría haber esgrimido que esos recursos representan un poder conjunto y una capacidad de decisión en la agenda global, incorporándolos como incentivos estratégicos para afirmar la paz. Sin embargo, se militarizó el tema, se lo securitizó, por recurrir al concepto de Ole Waever (5). La militarización creciente del agua, de las costas marítimas, de las reservas petrolíferas, choca contra los intentos de expandir el comercio, demandar la libre circulación, reclamar igualdad de oportunidades internacionales y, en definitiva, promover los principios de la democracia liberal. Resulta paradójica la supuesta vocación de avanzar en la integración regional cerrando militarmente los espacios nacionales.

Argentina es parte de esta tendencia. El Libro Blanco de 2015 incluye la protección de los recursos naturales como uno de los principales objetivos de la defensa y señala la necesidad de cuidar los recursos estratégicos que pueden dar lugar a pujas potenciales por su apropiación, sus rutas comerciales o los territorios donde se encuentran en magnitudes importantes, lo que “ínstala un nuevo desafío a considerar en términos principalmente geopolíticos (6).

Los problemas de este punto de vista son varios. En primer lugar, reaparece el vetusto concepto geopolítico que alimentó las guerras de principios del siglo XX. Pero lo central es que limitar la concepción de las amenazas a la protección de los recursos naturales implica dejar en un segundo plano otro tipo de riesgos que han demostrado ser más reales y perturbadores, como los ataques cibernéticos que pueden provocar daños informáticos de mayor potencialidad destructiva. Inteligencia artificial, robótica, sistemas de navegación autónomos, malaware, son algunas de las innovaciones tecno-lógicas que transforman la vida social y al mismo tiempo conjuran nuevos riesgos para la vida y la paz. Constituyen, junto con el manejo de las crisis humanitarias, climáticas y de refugiados, el control de armamentos y el tráfico ilegal de armas, retos más apremiantes que pensar restringidamente en el control de los recursos.

La elección de la defensa de los recursos naturales como misión prioritaria de las Fuerzas Armadas responde a intereses concretos. Nace de la visión de los militares brasileños, que inventaron el concepto de “Amazonia Verde” para asegurarle presupuesto y protagonismo al Ejército, y “Amazonia Azul” para garantizarle poder a la Armada. Como resultado de la decisión de no comprometer a sus militares en operaciones combinadas, como había sugerido Hugo Chávez con su idea de crear la OTAS, una OTAN del Sur, Lula promovió el concepto de defensa de los recursos naturales entre los miembros de la Unasur, que lo incorporaron de manera improvisada (7). Fue así que la idea, rápidamente popularizada entre las Fuerzas Armadas de la región, resultó conveniente para militarizar Pdvesa, se transformó en una excusa aceptable para equipar a los militares argentinos, una retórica para aquietar a los ecuatorianos y una novedad para frenar el accionar de las Fuerzas Armadas chilenas.

La defensa tiene como objetivo asegurar la integridad territorial, lo que por supuesto incluye proteger los espacios terrestres, aéreos y marítimos, cuidar a la población de eventuales enemigos y resguardar los recursos naturales. Pero limitarse exclusiva-mente a este objetivo es una manera de aumentar la confusión y posponer un debate genuino, responsable y eficaz sobre la defensa como política pública.

REFERENCIAS:

1. Alfted Stepan, Rethinking Military Politics: tíraziland the Southern Cone, New Jersey, Princeton University Press, 1988.

2. Hugo Quiroga, Estado, crisis económica y poder militar [1880- 1981], Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1985.

3. “Gasto militar (% del PIB)”, Banco Mundial, https://datos.bancomundial.org/indicador/MS.MIL.XPND.GD.ZS?locations=AR

4 http://www.comunidadandina.org/prensa/ discursos/lula23-5-08.htm

5. Ole Waever, “Securitization and Desecuritization”, en Ronald Lipschutz, (ed.), On Security, Nueva York, Columbia University Press, 1995.

6. http://www.mindef.gov.ar/institucional / pdfs/libro_blanco_2015.pdf.

7. Alfredo Forti, La Defensa y los Recursos Naturales en Suramérica. Aportes para una Estrategia Regional, Buenos Aires, Centro de Estudios Estratégicos del Consejo Suramericano de UNASUR, 2014, http://ceed.unasursg.org/Espanol/09-Downloads/Biblioteca/DEF-RRNN.pdf.

Profesora de la Universidad Torcuato Di Tella e investigadora Principal del Consejo Nacional de investigaciones Científicas y Técnicas (CONiCET).