En los medios
13/12/16
Nicolás Gadano: “La volatilidad regulatoria fue letal”
El graduado de la Maestría en Economía de la Di Tella repasa los debates y las discusiones principales que atravesó la industria en sus más de cien años
La Historia en el sector petrolero ha sido cíclica. En ese sentido, en diálogo con El Economista, el historiador y economista Nicolás Gadano, repasa los debates y las discusiones principales que atravesó la industria en sus más de cien años. Economista de la UBA y master en economía por la Universidad Di Tella, Nicolás Gadano fue economista senior y asesor de YPF en varias oportunidades e hizo una de las investigaciones más profundas sobre la historia de los hidrocarburos en el país, que plasmó en su libro “Historia del Petróleo en Argentina” (Edhasa, 2006). Actualmente, es subgerente general de administración y servicios del Banco Central de la República Argentina (BCRA).
¿Cuáles son los hitos principales de la historia petrolera argentina?
El Día del Petróleo se festeja el 13 de diciembre, yo haría la salvedad de advertir sobre dos hitos alternativos, complementarios. En primer lugar, la decisión de festejar ese día ya tiene algo de una discusión central de la industria, que es la disputa por saber de quien es el petróleo y quién tiene que explotarlo. Hay muchos antecedentes previos al 13 de diciembre de 1907 (cuando se descubrió petróleo en Comodoro Rivadavia); el más claro es de la Compañía Mendocina de Petróleo en la década del ‘80. Lo que tiene de distintivo ese caso es que Mendoza, era una provincia –y por lo tanto, el dominio era provincial– y se trataba, además, de una compañía privada. Después aparece lo de Comodoro Rivadavia, que era territorio nacional, y entonces lo otro se borra y queda el Estado como el que descubre el petróleo en Argentina en un territorio federal. En segundo lugar, el otro hito importante o a veces casi más relevante, es lo que sucede el 14 de diciembre de 1907. El marco regulatorio en ese entonces era el Código Minero, genérico para cualquier actividad minera, que decía que el Estado no podía explotar minas y que el dominio era de las provincias. Si las autoridades de ese momento hubieran respetado el espíritu y la norma, al día siguiente todos los privados habrian estado pidiendo permisos de cateo para hacerse de esas tierras. Pero el 14 de diciembre el Estado emitió un decreto de reserva de un área muy grande en torno al pozo, que impedía y bloqueaba el acceso de los privados. Esa decisión fue importantísima porque es la que dio origen después a YPF, porque con la reserva, el Estado empieza la explotación de Comodoro, que después termina quedando en manos de YPF.
Los debates en torno a quien debe explotar los recursos hidrocarburíferos y quien debe controlar la actividad fueron una constante desde entonces. ¿Cómo varió la resolución de esa discusión?
Desde ese momento, en el que la regulación era explotación privada con dominio provincial, Argentina avanza hacia mayor presencia estatal en la explotación y dominio del Estado Federal. El pico de esta tendencia hacia la nacionalización y estatización es la Constitución del ‘49, que en su artículo 40 dice que el petróleo es propiedad inalienable e imprescriptible de la Nación. Es el momento en que Argentina está más cerca de esa visión nacionalista y estatista, consistente con la visión del peronismo en ese momento. Pero ese modelo de organización no logra satisfacer las necesidades energéticas del país y lo que empieza a verse a inicios de la segunda mitad del Siglo XX es un déficit energético que se combina con el problema de balanza de pagos que tenía la economía en ese momento, en el que gran parte del estrangulamiento era la importación de combustibles. Algo parecido a lo de los últimos años. Entonces hay un viraje del peronismo que después continúa Arturo Frondizi y empieza un movimiento hacia una mayor participación del sector privado, en el que además las provincias empiezan a reclamar nuevamente la propiedad de los recursos. Para colmo, en medio de esto, lo que eran territorios nacionales muy petroleros en la patagonia se provincializan, por lo que se amplía el bloque de provincias petroleras que disputaba con la Nación por la renta, que antes eran básicamente Salta, Mendoza y Jujuy. Después, con el menemismo vamos de nuevo hacia lo privado –que se ve claramente en la privatización de YPF– y hacia el dominio provincial, porque el Estado Nacional –primero en la misma ley de privatización de YPF y después en la reforma del ‘94 efectivizada en los hechos con la ley corta de 2007– termina por devolverle el dominio a las provincias, que son ahora las que otorgan los permisos de exploración, las concesiones, dan prórrogas u otorgan concesiones. En resumen, en cien años, Argentina va pasando de un modelo en su origen, que era provincial y privado, hacia uno más nacional y estatal, y después de nuevo a algo provincial y privado.
¿Y en los últimos años?
En los últimos años empiezó a verse una vuelta parcial a reconocer que las provincias controlan esto, pero la Nación tiene que tener su rol. Entonces vino la reforma de la Ley de Hidrocarburos de 2014, en la que el Gobierno Nacional intentó, sin tocar el dominio de las provincias –que está en la Constitución– recuperar capacidad regulatoria. Mientras tanto, en la cuestión de la explotación pública o privada, se expropia 51% de YPF, pero a la vez con un modelo de compañía que no es estatal, sino un formato más moderno, más equilibrado, en el cual YPF sigue siendo una sociedad anónima, con 49% de accionistas privados y que cotiza en Bolsa. Un modelo que no termina de consolidarse y que la sociedad y la dirigencia política no terminan de entender, como se vio en la discusión sobre los contratos de Chevron.
¿Hay un modelo preferible o es la volatilidad en la regulación el problema?
Las dos cosas. La volatilidad regulatoria en una industria como ésta, es letal. Si cambiás no solamente las reglas sino la visión de cómo querés administrar la industria, vos mismo no invertís bien y mucho menos, el sector privado. Entonces, lo primero es definir una política de Estado y decir me planto acá por los próximos 30 o 40 años. Pero después, hay que ver con qué contás para ver en dónde te posicionás. Hay países que han logrando mucha inversión en un modelo estatal, pero Argentina no es un país de mega yacimientos de hidrocarburos. Entonces, creo que debería centrar su estrategia en la inversión privada, aunque eso no obsta que tenga una YPF con el formato actual, que como está me parece que es una buena compañía que puede servir como herramienta de política energética muy importante. Y respecto al dominio, soy más partidario de que lo ejerza el Estado Nacional, más allá de que la renta se pueda repartir a las provincias a través de las regalías. La experiencia de dominio provincial no me convence y creo además que en esa estrategia de ir al mundo a buscar inversiones, el país necesita presentar un marco regulatorio homogéneo.