Departamento de Ciencia Política y Estudios Internacionales

Ciencia Política y
Estudios Internacionales

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En los medios

La voz del pueblo
9/11/14

"Tenemos un círculo muy estrecho de toma de decisión"

Entrevista a Roberto Russell. El prestigioso analista en Relaciones Internacionales de nuestro país hizo referencia a la concentración del poder en gobiernos argentinos. Brindó su opinión sobre la política exterior y dejó en claro que "Estados Unidos ha contribuido con sus políticas más al desorden que al orden internacional"

Considerado el más importante investigador y analista en Relaciones Internacionales y Política Exterior de nuestro país, Roberto Russell carece de imposturas. Su conversación es fluida y clara, como el estilo de sus libros y artículos. Tiene opiniones firmes fundadas en argumentos sólidos, pero dejando espacios para la revisión y la reflexión de sus propias ideas. Como todo buen científico social. Dialogamos sobre algo complejo y alejado de las preocupaciones cotidianas del público, pero imprescindible para intentar dilucidar el futuro de nuestro país: el mundo y el lugar de la Argentina en él.

- Después de la caída del mundo de Berlín (noviembre de 1989) y la desaparición de la Unión Soviética (1991), muchos analistas consideraban que los Estados Unidos se habían convertido en una "Superpotencia solitaria". A partir de allí, pareciera, se fue conformando un mundo "multipolar" ¿Cuál es su impresión del rol de EE.UU. desde fines de los ochenta a la fecha?
- La idea del fin de la historia, tal como la desarrolló Fukuyama (EE.UU., 1952, en su libro "El fin de la historia y el último hombre", 1992), ha caído. La visión del triunfo y la extensión inexorables de la democracia y del mercado sustentada en la unipolaridad estadounidense está hoy en retirada y con evidencias fuertes en sentido contrario muy a la vista. El mundo no va en esa dirección y es muy distinto a lo que algunos suponían que iba a suceder en los noventa. Además, nos toca vivir una fase de brutal distribución del poder y la riqueza globales, quizá la más importante de la historia. Es una fase de transición del orden mundial y esto dificulta mucho la gestión de los temas básicos del sistema internacional, dicho de otro modo, la gobernanza del mundo.
Asimismo, en los últimos 20 años, Estados Unidos ha contribuido con sus políticas más al desorden que al orden internacional. Por ejemplo, la extensión desmedida hacia el este de la OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte) al calor de aquella fase "victoriosa" de la Guerra Fría, ha producido la consiguiente reacción de Rusia. El caso de Ucrania es elocuente en este sentido. Si bien Rusia no es un competidor a nivel global de EE.UU. tiene intereses geopolíticos en esa región que Occidente ha subestimado. Lo mismo puede decirse de la intervención militar del Gobierno de George W. Bush en Irak que terminó haciendo a este país un "estado fallido" y que dio mayor aire al terrorismo fundamentalista con las consecuencias que conocemos.

- La multipolaridad le ha agregado inestabilidad al sistema...
- Ese es un fenómeno de gran debate en las Relaciones Internacionales. Hay mucha gente que piensa que la multipolaridad puede ser benévola para los países de menor poder, yo tiendo a coincidir con esta idea. No sabemos cómo será la futura distribución del poder mundial. Sí sabemos, por teoría e historia, que la transición de poder genera incertidumbre e inestabilidad del orden mundial. Estados Unidos ya no es el que era y los que vienen todavía no llegaron, en suma, nadie parece estar a cargo del orden. Esta situación se observa claramente en las instituciones que fueron creadas a finales de la Segunda Guerra Mundial (FMI, Banco Mundial) que encuentran dificultades crecientes para responder a los nuevos desafíos y que son cada vez más cuestionadas.

- Recuerdo un texto de Helio Jaguaribe (Brasil, 1923) que sostenía que la posibilidad de la creación de un Directorio Mundial (un poder repartido entre diferentes naciones) era beneficioso para las potencias medianas, Argentina y Brasil por ejemplo, porque les permitiría actuar mejor en función de sus intereses. Es decir, con una mayor autonomía
- En principio estoy de acuerdo con este argumento. A mayor difusión del poder y la riqueza globales más margen de acción para los no poderosos y más espacio para ciertas heterodoxias que van en contra de lo que quieren los que tienen poder. Pero esto, de nuevo, no diluye lo otro: la incertidumbre que genera toda transición. Son dos fenómenos que van juntos: la transición probablemente lleve al multipolarismo, que es más beneficioso para países como la Argentina. Pero en un contexto global cargado de inestabilidad y conflictos.

- Siempre se debate en los medios, habría que analizar con que grado de profundidad, que en algún momento de los años '60 ó '70 o quizá más cerca en el tiempo, nuestro país perdió su liderazgo en el Cono Sur a manos de Brasil. Si esto es así, ¿cuáles son las razones de que haya sucedido?
- En realidad lo que teníamos en la región era la rivalidad entre la Argentina y Brasil que es ya una pieza de museo. Factores materiales -la pérdida de poder relativo de la Argentina respecto de Brasil- y factores de otro orden -tales como la democracia, la mayor interdependencia y el proyecto de integración- han hecho anacrónica esta rivalidad. Esto es bien claro y creo que, afortunadamente, no hay marcha atrás. También es claro que la Argentina no es el país que era en América Latina y ello se debe en lo más básico a razones de naturaleza interna, a nuestra larga declinación. Un fenómeno al que agregaría el de la degradación en numerosos frentes.

- Usted ha escrito que a partir de los años '30 nuestro país sufrió una crisis en su identidad internacional. A partir de esos años la política ha sido errática y discontinua ¿En que medida la política exterior argentina contribuyó a nuestra decadencia?
- La política exterior en una política pública esencialmente instrumental, por tal motivo, contribuye al ascenso o decadencia de un país de manera subordinada, depende de otras políticas. La decisión de ocupar militarmente las Malvinas en 1982, un hecho de política exterior, es acaso el ejemplo más elocuente de este vínculo. Así nuestra decadencia no es producto de la política exterior, aunque ella, con sus errores y desmesuras, puede ayudar a producirla y aumentarla.
Otro tema es el de la inconstancia de esta política, algo que discuto en mis trabajos. La discontinuidad es más bien un rasgo relativamente reciente en nuestra historia. Fuimos bastante constantes desde 1880 a 1930 y desde Perón en 1946 hasta Alfonsín, con los militares en el medio, con la excepción de la última dictadura militar. Hubo numerosos hilos conductores en la política internacional de nuestro país. Las grandes rupturas se producen con Menem en la inmediata pos Guerra Fría mediante el "acomodamiento pragmático" a Occidente y luego, tras la crisis de 2001/02, con el kirchnerismo. En el primer caso, un factor de orden externo, y en el segundo, un factor de orden doméstico, explican el cambio de paradigma.

- ¿Es entonces más una percepción que una realidad?
- Yo creo que sí, al menos hasta Menem. En los noventa hay un gran cambio como lo hay en los 2000 en términos de orientaciones de la política exterior y de lecturas del mundo, aunque también pueden identificarse ciertas continuidades. Por ejemplo, Menen logró que la Argentina fuera designada un país aliado extra OTAN, una condición que no tiene ningún país de América Latina y que el kicrhnerismo ha mantenido.

- Pero la Argentina tiene cíclicamente graves problemas económicos que dificultan la implementación de una política exterior. En todo caso hay, de mi parte sin contar con elementos para probar esto, una influencia muy grande de lo económico en el resto de las políticas. Estamos muy condicionados por eso, ¿no?
- Sin duda, el modelo de desarrollo que se quiere llevar a cabo determina en buena medida a la política exterior. Lo que critico es esa idea de la inconstancia como "verdad instalada" y la creencia de que la política exterior es la causa de la decadencia del país. Esto no quita que se hayan cometidos torpezas, desmesuras, sobreactuaciones y errores. Como lo ponía Juan Carlos Puig (1928-1989, considerado uno de los referentes más importantes en el mundo académico argentino en Relaciones Internacionales) al caracterizar a nuestra política exterior: incoherencia epidérmica y coherencia estructural.

- ¿Qué ocurrió con el proyecto del Mercosur? Surgió y fue impulsado en los años de Alfonsín y luego fue entrando en un largo letargo. Es una política ausente en el abanico de temas que esgrimen los políticos con chances de ser presidente.
- Lo que pasa es que el Mercosur no ha cumplido sus promesas de integración económica. No supimos constituir la unión aduanera ni tenemos cadenas de valor entre los países que lo componen. Además hemos tenido incontables relanzamientos fallidos y ya nadie cree en ellos. La Argentina y Brasil están muy ensimismados en sus propias circunstancias internas y el proyecto Mercosur ya no convoca como antes.
Para Brasil es un proyecto mucho menos relevante de lo que era unos años atrás. Para nosotros, dada la asimetría entre ambos países y la dimensión de nuestro mercado interno, el vínculo es mucho más importante. Como síntesis: el Mercosur fracasó en sus objetivos económicos iniciales que se sustentaban en intereses convergentes. Cumplió bastante en otros planos, sin duda, en aspectos de naturaleza política y de seguridad, pero esto no alcanza para construir una sociedad estratégica. Además, es poco lo que concertamos. Un ejemplo: hemos firmado acuerdos con los chinos, nosotros y los brasileños, pero no nos coordinamos. Se supone que son acuerdos importantísimos, pero no hablamos, no conversamos entre nosotros. Ni hablar en lo que pasa en el seno del G20.
Finalmente, tendemos a poner debajo de la alfombra los problemas en nombre de una empresa común que nos cuesta definir y corporizar. Hay algo que siempre comenta Ricardo Lagos, que es muy típico de los latinoamericanos: cuando hay una vara que no podemos saltar, en vez de bajarla la ponemos más alta. Nos ponemos objetivos demasiado ambiciosos que después no se pueden cumplir. Es hora de sincerar la situación y de enfrentarla con madurez, en especial del lado argentino dado que la relación con Brasil será cada vez más importante para nosotros.

- ¿Hay falta de liderazgo regional entonces?
- Por cierto, pero este es otro tema que agudiza el problema, si es que nos referimos a un liderazgo cooperativo y no con pretensiones de dominio.

- Usted deslizó que en nuestro país no se discutía la política exterior. Esto se puede circunscribir a la propia clase política (dirigencia, Parlamento y Cancillería) y a la vinculación de la misma con los centros donde se la analiza (universidades y centros especializados). ¿No existe un práctica de diálogo entre todos estos actores?
- No hay una conexión institucional formalizada. No es un fenómeno de esta época, viene de otras etapas. No hay un vínculo estable entre la academia y la política a pesar que han existido intentos de esa naturaleza. Lo que no quiere decir que nosotros no hablemos con políticos o que que no nos consulten. Me refiero a que esto no se expresa en un trabajo sistemático y permanente para tratar y estudiar temas internacionales de interés para el país.

- En mi mente tengo la pelicula "13 días" que se refiere a la crisis de los misiles en Cuba y el libro de Graham Allison (EE.UU., 1940) "La esencia de la decisión" (1971), cuyos elementos de análisis se basaron en ese suceso histórico. Allí se observa a un presidente, en este caso JFK, frente a un conflicto grave. Pero cada agencia del Gobierno le presenta una carpeta con una opción para sortear esa crisis. En definitiva debe elegir, pero tiene alternativas. Uno imagina que en nuestro país esto no ocurre en forma parecida. Esto a priori, le quitaría efectividad a la política implementada.
- Por el contrario, lo que tenemos es una alta concentración del proceso de toma de decisiones en la figura presidencial, que es un rasgo de la política exterior argentina que se ha robustecido con el kirchnerismo. Este fenómeno obedece a temas más amplios ligados a nuestra cultura política. Pero también tiene que ver con las crisis: el hecho de que Alfonsín sucediera a una dictadura militar memorable por sus fracasos y atrocidades, que Menem asumiera anticipadamente, luego de la hiperinflación, y que Néstor Kirchner, lo hiciera luego de la crisis del 2001, son todas circunstancias que facilitan la concentración del poder. Gran parte de nuestra democracia recuperada se ha gobernado con poderes excepcionales, aun sin razones que lo justifiquen. ¿Qué sentido tiene hoy que Cristina gobierne con dichos poderes? A la gente mucho tampoco le interesa que esto cambie. Al menos, en los buenos momentos económicos no hay mayor preocupación por la calidad institucional o por la concentración del proceso de toma de decisiones.
Lo concreto es que tenemos un círculo muy estrecho de toma decisión. Por eso es tan difícil entender porqué se toman algunas decisiones. ¿Por qué se hizo el acuerdo con Irán? ¿A quién se le ocurrió? Cómo entender la racionalidad de ciertas decisiones que fueron, a mi juicio, muy equivocadas.

- Si tuviera que nombrar políticas, en materia exterior, trascendentes, en el sentido de benéficas para el país, en estos últimos años, ¿cuáles serían?
- En términos generales el balance que yo hago es negativo. A partir de allí realizo mi reflexión. En lo vinculado a las relaciones "vecinales", éstas han estado cargadas de desacuerdos, pero han existido avances interesantes en nuestro vínculo con Chile. Hay un mayor acercamiento, algunas políticas conjuntas en relación con actividades de las Fuerzas Armadas, en Haití por ejemplo, en la Minustah (Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití, iniciada en el año 2004 por orden del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas), junto también con Brasil. En el caso de este último país, no puedo ser tan positivo, dado que no hemos podido dotar de sustancia a la tan declamada sociedad estratégica. Existieron avances en la relación con China, pero debería tratarse la misma con un sentido de más largo plazo.
Lo que hay que mantener y ampliar, es la diversificación de los mercados. El Magreb (norte de Africa), el sudeste asiático. No solo hay que pensar en China. El vínculo con Estados Unidos se ha visto entorpecido mucho por diferencias que se han ventilado en público inútilmente. En el tema de Derechos Humanos, la Argentina tiene prestigio y juega un papel importante en la discusión en estos temas.

Trayectoria

Nacido en Buenos Aires en 1947, Roberto Russell es abogado recibido en la Universidad de Buenos Aires, licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad del Salvador, Magister en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO, sede Buenos Aires) y doctor en Relaciones Internacionales por la School of Advanced International Studies (SAIS), The Johns Hopkins University (Washington DC, Estados Unidos).
Ha sido profesor en la Universidad de Buenos Aires y director académico del Instituto del Servicio Exterior de la Nación. Como profesor visitante ha impartido cursos en la Universidad de Londres, de Beijing, Georgetown, Salamanca y el Instituto Ortega y Gasset. Fue Investigador Visitante en el Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Londres y de Relaciones Europeo-Latinoamericanas (IRELA).
Dictó conferencias y participó como expositor en numerosas reuniones académicas en instituciones de América Latina, Estados Unidos, Europa, Africa, Rusia, Japón, China, Australia y Nueva Zelanda. Ha sido consultor e investigador en temas de educación universitaria y de relaciones internacionales del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco), la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), la Organización de Estados Americanos (OEA), el Instituto de Relaciones Europeo-Latinoamericanas (IRELA), el Ministerio de Educación de Chile, el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (Coneau) y el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet) de la Argentina.
Escribió varios libros y publicó mas de 150 artículos en libros y revistas especializadas en el país y el exterior sobre temas vinculados con su especialidad. Actualmente es director del Doctorado y Maestría en Estudios Internacionales en la Universidad Di Tella y es presidente de la Fundación Vidanta. 


Por Diego M. Jiménez

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Fuente: Ranking Teaching, Research and International Policy (TRIP) International Relations Survey, 2014.
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(Fuente: QS World University Rankings 2023)


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